«По поручению президента и правительства» обогатились Агаларов, Ротенберг, Магомедов, зять Лаврова и падчерица Чемезова
06.02.2020 11:43
Российское законодательство дает много возможностей
миновать конкурентные процедуры при госзакупках. Например, подрядчик может быть напрямую назначен президентом или правительством. Причем установленных правил по этому поводу не существует: речь может идти о разработке нового вооружения или о доставке президентских открыток ветеранам. Более того, значительная часть таких «назначений» осуществляется на основании секретных актов. Центр «Трансперенси Интернешнл — Россия» в Екатеринбурге решил выяснить, есть ли в этой системе какая-то логика и узнал, что в одном только 2017 году президент и правительство сделали неконкурентными закупки на 418 млрд рублей. При этом почти все контракты достались либо связанным с исполнительной властью подрядчикам, либо компаниям людей, близким к первым лицам государства.
В декабре 2017 года президент России Владимир Путин утвердил Национальный план развития конкуренции на 2018–2020 годы. Вскоре после этого, в апреле 2018 года, он заявил, что считает важнейшей задачей «реализацию так называемых проконкурентных подходов в деятельности органов власти».
Вместе с тем, по данным сайта госзакупок, более четверти всех госконтрактов в России заключается неконкурентным способом. Закон «О контрактной системе» содержит более полусотни оснований, по которым госзаказчики могут миновать конкурсные процедуры. Из них самым таинственным, на наш взгляд, является п.2 ч.1 ст. 93: осуществление прямой закупки у поставщика, определенного указом или распоряжением президента РФ либо постановлением или распоряжением правительства РФ.
Мы обработали более 11 тысяч неконкурентных госзакупок с 2014 по 2017 год и проанализировали 499 госзакупок с ценой контракта более 30 млн рублей, в которых исполнитель был назначен президентом или правительством.
Закупки у единственного поставщика по 93 актам президента и Правительства в 2017 году
Мы обнаружили, что, например, в 2017 году президент и правительство подписали не менее 93 актов о проведении закупок у единственного поставщика, на основании которых было заключено 3837 контрактов на общую сумму более 418 млрд рублей. Львиная доля этой суммы — почти 400 млрд рублей, — пришлась на 499 контрактов с начальной ценой более 30 млн рублей. Полная таблица с закупками здесь, а о том, почему именно эти закупки удостоились внимания президента или правительства, а кому и с какой целью они отдали эти контракты, читайте дальше.
Что такое закупка по актам президента и правительства
В России не существует утвержденного перечня закупок, по которым президент или правительство имеют право назначать поставщика. Закон позволяет им определять такие закупки и таких поставщиков по своему усмотрению. Для этого нужно лишь издать соответствующий акт (указ, распоряжение, постановление), указав в нем предмет контракта и приложить обоснование цены контракта к проекту этого акта, в соответствии с положениями ст. 22 закона «О контрактной системе».
"Как правило, такие нормативные правовые акты об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) принимаются в исключительных случаях. Перед принятием такого акта, в первую очередь, прорабатывается вопрос о наличии конкуренции на соответствующем товарном рынке, поскольку принятие такого акта не должно привести к ограничению конкуренции. Кроме того, нецелесообразно принятие такого акта в тех случаях, когда проведение торгов будет способствовать эффективному расходованию бюджетных средств ввиду наличия хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на соответствующем товарном рынке," — из решения УФАС России по Москве от 11 сентября 2017 года.
Скачать и просмотреть документ УФАС полностью
Не позднее, чем за пять дней до даты заключения контракта, заказчик должен разместить на сайте госзакупок извещение о такой закупке, если она не составляет государственной тайны и не относится к области обороны и безопасности.
Что мы нашли в контрактах
Основание: указ президента
Что закупали?
Основание: распоряжение президента
Что закупали?
Основание: постановление правительства
Основание: распоряжение правительства
Что закупали?
Основание: нет сведений
Что закупали?
Итого:
Сумма контрактов (рубли): 397 919 545 710,73
Всего в 2017 году было заключено 499 неконкурентных контрактов дороже 30 млн рублей по 93 актам президента и правительства (в 45 из них не указаны основания заключения) на сумму 397 919 545 710,73 руб. При этом 34 актов нет в открытом доступе: 31— для служебного пользования и 3 секретные.
Кто заказывает и исполняет
В 479 контрактах в качестве заказчиков выступают федеральные органы исполнительной власти (из них 162 контракта заключены органами и организациями, подчиненными президенту, 317 — правительству). 17 контрактов заключены на региональном уровне. По одному контракту заключили Генеральная прокуратура, Верховный суд и Центризбирком.
Больше всего контрактов в 2017 году заключил Минпромторг — 82 закупки (в основном это поставка школьных автобусов и автомобилей скорой медицинской помощи).
Почти 400 млрд рублей в 2017 году распределили между 112 подрядчиками, 81 из которых полностью или частично принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Еще 31 принадлежит физическим лицам и частным организациям, среди которых, как представляется, нет случайных — это АО «Крокус Интернешнл» ( Арас Агаларов), ООО «Стройгазмонтаж» (Аркадий Ротенберг), ООО «Спорттовары Боско» (Михаил Куснирович), ООО «Дружба народов» (Борис Кантемиров), АО «ОЗК» (Зиявудин Магомедов), адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры» (Николай Егоров), АО «ВАД» (Виктор Перевалов) и другие.
Мы приведем несколько случаев, которые, на наш взгляд, иллюстрируют две основные проблемы при назначении единственных поставщиков по инициативе президента или правительства:
Неэффективное использование денег при определении в качестве единственных исполнителей подведомственных федеральным органам исполнительной власти структур;
Признаки фаворитизма и кронизма (в России это явление часто называют кумовством), то есть назначения организаций единственными исполнителями госконтрактов на основании принципа личной благосклонности, наличия родственных и деловых связей.
Случай первый. Закупки медизделий и лекарств
На основании двух президентских и двух правительственных постановлений Минздрав, ФСИН и пять медицинских учреждений, подведомственных Управлению делами президента, заключили в 2017 году 266 контрактов на общую сумму около 18,5 млрд рублей. Подрядчиками определили АО «Нацимбио», ФГУП «РМП "Медтехника"» и ФГУП «Межбольничная аптека». Мы проанализировали эти закупки и пришли к выводу, что, несмотря на формальную законность всех процедур, такие закупки крайне неэффективно расходуют бюджетные средства.
Во всех случаях подрядчики закупали предусмотренные контрактами товары, работы и услуги у субподрядчиков и перепродавали заказчикам по более высокой цене.
АО «Нацимбио» и ФСИН
Мы уже рассказывали, как правительство превратило «Нацимбио» в монополиста, что обошлось бюджету в лишние 805 млн рублей.
[«Нацимбио» — компания-единственный поставщик вакцин для национального календаря прививок, принадлежит корпорации «Ростех» во главе с Сергеем Чемезовым, блокирующий пакет — у Marathon Group зятя министра иностранных дел Сергея Лаврова Александра Винокурова. Совладелица другого крупного проекта Marathon Group (сети аптек «Мега фарм») это Анастасия Игнатова, падчерица Чемезова — врез«Руспрес».]
Помимо этого, в 2014-2017 годах с «Нацимбио» заключал контракты не только Минздрав, но и ФСИН. На основании распоряжения правительства в 2017 году тюремное ведомство заключило 36 контрактов на общую сумму 681 032 957,89 рублей с «Нацимбио», как с единственным поставщиком. Фармацевтический холдинг приобрел все лекарства и медицинские изделия по этим контрактам у других поставщиков. Семь из них — производители, трое — посредники, причем в двух из трех работает по одному сотруднику.
За счет разницы цен в 2017 году АО «Нацимбио» заработало на закупках для ФСИН 84 623 358,88 рублей.
Полную таблицу с нашими подсчетами можно посмотреть здесь.
«Медтехника» и «Межбольничная аптека»
В 2016 году Владимир Путин распорядился, что подведомственные Управлению делами президента бюджетные учреждения должны закупать все лекарственные препараты и медтехнику только у двух унитарных предприятий: «РМП "Медтехника"» и «Межбольничная аптека». Оба ФГУП тоже подведомственны Управделами президента. Точное содержание распоряжений неизвестно, они предназначены только для служебного пользования. Но мы отобрали все закупки, заключенные на основании этих распоряжений пятью подведомственными Управделами президента медицинскими организациями: ФГБУ «Поликлиника №1», «Клиническая больница», «Детский медицинский центр», «ЦКБ с поликлиникой» и «Клиническая больница №1». Получилось 186 контрактов на общую сумму 2 221 760 134,31 рублей.
Мы не стали искать и сопоставлять все подряды и субподряды «Медтехники» и «Межбольничной аптеки», но те контракты, которые попали в случайную выборку, подтверждают наши выводы относительно закупки и последующей перепродажи лекарств и медтехники для бюджетных медицинских учреждений.
По распоряжению президента одни подведомственные Управделами организации закупают у других подведомственных Управделами организаций медицинские изделия и лекарства, а последние приобретают товары и услуги у частных поставщиков по более низким ценам, также используя неконкурентные процедуры.
Пример: в ноябре 2017 года ФГБУ «ЦКБ с поликлиникой» заказал у ФГУП «РМП "Медтехника"» нейроэндоскопическую стойку с принадлежностями — приспособление для сложных операций на мозге, — за 24 922 390 рублей. А «Медтехника» закупила у единственного поставщика, ООО «Мир и Здоровье», за 23 676 275,97 рублей, заработав на этом больше 1,2 млн рублей. Больше примеров вы найдете в нашей таблице.
Случай второй. Стройки для Управделами президента
За 2017 год на основании распоряжений президента Управделами заключило 19 контрактов дороже 30 млн рублей с единственным поставщиком на общую сумму более 9 млрд рублей. Контракты заключали на строительные работы на различных объектах Управделами: в детских лагерях и школах, лечебно-оздоровительных комплексах и на автобазах.
Главный подрядчик — «Ремонтно-строительное управление "Управления делами Президента Российской Федерации"» (ФГУП «РСУ»). Мы выяснили, что 9 из 15 контрактов ФГУП не стало исполнять самостоятельно, а передало на субподряд. Причем в большинстве случаев ФГУП «РСУ» проводило открытые конкурентные процедуры (запросы предложений), в которых, как правило, участвовало двое и больше потенциальных подрядчиков. Ими выступили обычные коммерческие компании ООО «Каскад-энерго», ООО «Ремтехник», ООО «Гарантия» и другие.
Это говорит о том, что на этом рынке есть конкуренция, и многие компании были готовы побороться за контракты. Поэтому есть основания полагать, что заключать контракты без конкурса не было необходимости.
Мы проанализировали закупки и подсчитали, что разница между суммами госконтрактов и договоров субподряда составила около 787 млн рублей, которые заработало ФГУП «РСУ»: на субподряд передали контракты на сумму 5 709 263 604 рублей, а сумма договоров субподряда по ним составила 4 922 090 633 рублей. Иными словами, схема с единственным поставщиком, который затем перепоручает исполнение контрактов субподрядчикам, нужна лишь затем, чтобы поставщик забрал себе почти 800 млн рублей разницы.
Пример: особняком стоит контракт ФГУПа «Строительное объединение» на строительство зданий Верховного Суда в Санкт-Петербурге за 35 млрд рублей. «Строительное объединение» — это дочернее предприятие ФГУП «РСУ». Правда, в апреле 2017 года его расформировали и присоединили к материнскому предприятию. Таким образом, по этому контракту ФГУП «РСУ» выступил и подрядчиком, и заказчиком.
Нарушение сроков
Кроме того, Управделами в высшей степени лояльно относится к нарушениям условий контракта — таких, например, как нарушение сроков работ. В пяти крупных проектах Управделами продлевало сроки выполнения работ на 1-3 года, обосновывая это изменениями в условиях финансирования контракта. При этом существенно условия не менялись и общий объем финансирования значительно не уменьшался.
По закону сроки выполнения работ менять запрещено, но есть одна лазейка: когда бюджетные ассигнования уменьшаются, заказчики могут продлевать сроки выполнения работ, если их нормальное выполнение невозможно без части урезанного финансирования. При этом подрядчик должен уведомить заказчика, что не может исполнить контракт в срок и обосновать причину. Судя по информации, содержащейся в государственных контрактах, ни в одном случае этого сделано не было.
Пример: по федеральной адресной инвестиционной программе заключен контракт на 1,1 млрд рублей на реконструкцию объектов социальной инфраструктуры ФГБУ «Санаторий „Красные камни"» Управления делами Президента Российской Федерации, г. Кисловодск, Ставропольский край. Контракт предполагал завершение работ до декабря 2018 года, однако в сентябре заказчик и подрядчик подписали дополнительное соглашение, немного изменив суммы бюджетных ассигнований по годам (изначально всю сумму должны были выплатить подрядчику до конца 2018 года, но затем стороны договорились перенести оплату 80 миллионов рублей на 2019 год). Это позволило продлить сроки исполнения контракта почти на год, до октября 2019 года.
Случай третий. Закупки юридических услуг
Несколько раз российское правительство назначило единственным поставщиком юридических услуг петербургское адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры». Из этих контрактов два превысили 30 млн рублей: один — контракт Росимущества на представление интересов России в споре с индийскими акционерами совместного предприятия по производству титановых продуктов на 80 млн рублей, другой — контракт Минфина на участие в арбитражном процессе в Арбитражном институте Торговой палаты Стокгольма о взыскании денежных средств по соглашению о разделе продукции по проекту «Сахалин-1» на 250 млн рублей.
Важно, что в обоих контрактах было оговорено право адвокатского бюро привлекать юристов и других специалистов со стороны. Другими словами, адвокаты бюро не были обязаны исполнять принятые на себя обязательства лично. Возникают сомнения, что исполнители привлекались исходя из каких-то индивидуально определенных профессиональных качеств и личных юридических заслуг: зачем же назначать единственным поставщиком именно это бюро, если на процессе могут выступать другие адвокаты?
Когда речь идет о защите интересов России в иностранных судах, пункт 51 ч.1 ст. 93 закона «О контрактной системе» позволяет заказчику самостоятельно осуществлять закупки юридических услуг у единственного поставщика. Тем не менее, правительство России зачем-то назначило нужного ему подрядчика. Эти распоряжения выглядят еще более сомнительными, если учесть, что адвокат Николай Егоров является однокурсником Владимира Путина.
Случай четвертый. Помогаем Киргизии
В нашу выборку попало 10 контрактов на общую сумму 3 154 391 750 рублей, которые Федеральная таможенная служба заключила с АО «Крокус Интернешнл» бизнесмена Араса Агаларова. В основном это контракты на реконструкцию пограничных и контрольно-пропускных пунктов в Кыргызстане и поставку оборудования в ветеринарные лаборатории. Все контракты заключили для исполнения соглашения между правительствами Российской Федерации и Киргизской Республики: на основании распоряжения правительства Россия помогает Кыргызстану интегрироваться в Евразийский экономический союз. В соглашении между странами особо прописано, что единственный исполнитель «Крокус Интернешнл» получит заказы на сумму до $127 млн (примерно 8, 5 млрд рублей).
Если судить по сайту госзакупок, автомобильные пропускные пункты реконструируют без конкурса только на российско-киргизской границе: Федеральная таможенная служба отдает все подряды «Крокус Интернешнл» напрямую. Так же происходит и с поставками лабораторного оборудования. Следовательно, рынки поставок являются конкурентными, а это значит, заставившие назначить единственным исполнителем компанию Агаларова обстоятельства должны носить исключительный характер.
Вопросы финансово-экономической деятельности, в том числе, работу таможни, до своей отставки в 2018 году курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов. В частности, он занимался вопросами объединения Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы. Мы не можем утверждать, что компания Агаларова получила контракты по этой причине, но СМИ не раз называли бизнесмена и Игоря Шувалова давними друзьями. Шувалов присутствовал на десятилетии торгового центра Crocus City Mall, принадлежащего АО «Крокус Интернешнл». В СМИ утверждалось, что именно Шувалов предложил компании Crocus Group стать генеральным застройщиком инфраструктуры острова Русский на Дальнем Востоке к саммиту АТЭС. В СМИ сообщалось, что Шувалов выбирал подрядчиков строительства объектов к ЧМ-2018 в России. Компания Агаларова строила стадионы в Ростове-на-Дону и Калининграде.
Стоит отметить, что даже кыргызские парламентарии не понимают, почему именно российскую компанию «Крокус» выбрали для работ.
"Это было условием со стороны России как страны, выделяющей грант, " — отметил председатель Государственной таможенной службы Кыргызстана Азамат Сулайманов.
Случай пятый. Магомедов
В сентябре 2017 года Министерство сельского хозяйства заключило контракт с АО «Объединенная зерновая компания» (АО «ОЗК») на оказание агентских услуг по приобретению сельскохозяйственной продукции. Стоимость таких услуг составила 141 950 906 рублей. Контракт заключили в соответствии с распоряжением правительства, определившего АО «ОЗК» единственным исполнителем закупок Минсельхоза России в 2017 году по проведению государственных закупочных и товарных интервенций. При этом до 2017 года Минсельхоз отбирал агентов для зерновых интервенций через открытые конкурсы.
Акционерами АО «ОЗК» являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и ООО «ИНВЕСТОР» — предприятие из двух человек, единственным учредителем которого является Зиявудин Гаджиевич Магомедов, председатель совета директоров группы «Сумма», которого обвиняют в организации преступного сообщества, мошенничестве и растрате. В интервью «Ведомостям» Магомедов заявлял, что давно дружит с вице-премьером Аркадием Дворковичем. Уже после ареста Магомедовых, в апреле 2018 года, «Новая газета» писала, что Магомедов оказывал существенное влияние на управление АО «ОЗК», поскольку генеральным директором предприятия был назначен помощник Дворковича Сергей Левин.
["Новая газета", 04.04.2018, "Премьера вывели из окружения": Годы работы Магомедова с этим активом запомнились главным образом жалобами большинства мелких и средних производителей зерна, обвинявших предприятие-интервента в притеснении интересов участников рынка.]
Прямая закупка у поставщика, определенного указом или распоряжением президента РФ либо постановлением или распоряжением правительства РФ — это ничем не обоснованная лазейка в законе о госзакупках, позволяющая президенту и правительству определять поставщика в любых сферах закупок без каких-либо ограничений.
Во многих случаях в качестве единственного поставщика определяют организации, которые ничего не производят, а выступают посредниками между заказчиком и производителем, отдавая закупки на субподряды, необоснованно получая при этом прибыль за счет разницы в цене (например, медицинские закупки для ФСИНа, Минздрава и учреждений Управделами президента).
Часто закупки у единственного поставщика ничем не обоснованы: их проводят на рынках, где есть конкуренция. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. Особенно это характерно для закупок Управделами президента и подведомственных организаций.
Нам неясно, почему некоторые закупки прошли без конкурентных процедур, зато мы обнаружили взаимосвязи между высшими должностными лицами государства и бизнесменами, которые получили контракты напрямую. Это может свидетельствовать о фаворитизме при распределении государственных заказов (например, закупки у компаний Егорова, Агаларова, Магомедова).
Как правило, подрядчиками назначаются хозяйствующие субъекты, учреждаемые или контролируемые государством (83 из 114 подрядчиков).
Из 93 правовых актов президента и правительства 34 отсутствуют в открытом доступе. При этом неясна логика сокрытия документов, ведь их содержание очевидно: президент или правительство назначают кого-то единственным поставщиком (исполнителем) какого-то контракта. Мы можем определить поставщика и содержание контракта, открыв информацию о закупке на сайте госзакупок.
По результатам анализа закупок на основании актов президента и правительства мы подготовили доклад, который будет направлен в Госдуму, Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов, Счетную палату России, а также иные структуры, осуществляющие контрольные и надзорные функции в сфере государственных закупок. Он содержит общую оценку ситуации с госзакупками по этим основаниям, наши выводы и предложение внести изменения в закон «О контрактной системе»:
Внести в часть 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» следующие изменения: пункт 2 признать утратившим силу.
Мы просим субъектов законодательной инициативы выступить с законопроектом об отмене действия нормы права, позволяющей президенту и правительству неограниченно вмешиваться в закупочную деятельность. В конечном итоге это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств, а также противоречит основным направлениям и основополагающим принципам государственной политики по развитию конкуренции, сформулированным в указе президента.
Мы допускаем, что ряд указов, постановлений и распоряжений президента и правительства могут быть обоснованы с точки зрения защиты интересов обороны и безопасности страны (например, геодезические и картографические работы), но считаем, что такие виды работ должны быть особо прописаны в виде отдельных пунктов либо одного пункта в рамках ч. 1 ст. 93 закона «О контрактной системе», по аналогии с другими пунктами указанной части статьи, имеющими четкие формулировки, а не носящими абстрактный характер, что позволяет подвести под действие нормы абсолютно любую ситуацию.
Екатерина Петрова
Ирина Чарикова
В декабре 2017 года президент России Владимир Путин утвердил Национальный план развития конкуренции на 2018–2020 годы. Вскоре после этого, в апреле 2018 года, он заявил, что считает важнейшей задачей «реализацию так называемых проконкурентных подходов в деятельности органов власти».
Вместе с тем, по данным сайта госзакупок, более четверти всех госконтрактов в России заключается неконкурентным способом. Закон «О контрактной системе» содержит более полусотни оснований, по которым госзаказчики могут миновать конкурсные процедуры. Из них самым таинственным, на наш взгляд, является п.2 ч.1 ст. 93: осуществление прямой закупки у поставщика, определенного указом или распоряжением президента РФ либо постановлением или распоряжением правительства РФ.
Мы обработали более 11 тысяч неконкурентных госзакупок с 2014 по 2017 год и проанализировали 499 госзакупок с ценой контракта более 30 млн рублей, в которых исполнитель был назначен президентом или правительством.
Закупки у единственного поставщика по 93 актам президента и Правительства в 2017 году
Мы обнаружили, что, например, в 2017 году президент и правительство подписали не менее 93 актов о проведении закупок у единственного поставщика, на основании которых было заключено 3837 контрактов на общую сумму более 418 млрд рублей. Львиная доля этой суммы — почти 400 млрд рублей, — пришлась на 499 контрактов с начальной ценой более 30 млн рублей. Полная таблица с закупками здесь, а о том, почему именно эти закупки удостоились внимания президента или правительства, а кому и с какой целью они отдали эти контракты, читайте дальше.
Что такое закупка по актам президента и правительства
В России не существует утвержденного перечня закупок, по которым президент или правительство имеют право назначать поставщика. Закон позволяет им определять такие закупки и таких поставщиков по своему усмотрению. Для этого нужно лишь издать соответствующий акт (указ, распоряжение, постановление), указав в нем предмет контракта и приложить обоснование цены контракта к проекту этого акта, в соответствии с положениями ст. 22 закона «О контрактной системе».
"Как правило, такие нормативные правовые акты об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) принимаются в исключительных случаях. Перед принятием такого акта, в первую очередь, прорабатывается вопрос о наличии конкуренции на соответствующем товарном рынке, поскольку принятие такого акта не должно привести к ограничению конкуренции. Кроме того, нецелесообразно принятие такого акта в тех случаях, когда проведение торгов будет способствовать эффективному расходованию бюджетных средств ввиду наличия хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на соответствующем товарном рынке," — из решения УФАС России по Москве от 11 сентября 2017 года.
Скачать и просмотреть документ УФАС полностью
Не позднее, чем за пять дней до даты заключения контракта, заказчик должен разместить на сайте госзакупок извещение о такой закупке, если она не составляет государственной тайны и не относится к области обороны и безопасности.
Что мы нашли в контрактах
Основание: указ президента
- Количество контрактов: 6
- Количество актов: 3
- из них нет в открытом доступе: 2
- Сумма контрактов (рубли): 1 928 306 094,55
Что закупали?
- воинские железнодорожные перевозки (пассажирские, грузовые);
- комиссионные услуги по реализации драгоценных камней из Госфонда;
- геодезические работы.
Основание: распоряжение президента
- Количество контрактов: 95
- Количество актов: 26
- из них нет в открытом доступе: 17
- Сумма контрактов (рубли): 31 420 977 137,68
Что закупали?
- разработка оборудования для экспериментального термоядерного реактора;
- работы по усовершенствованию боевых самолетов;
- изготовление, оформление и контроль; паспортно-визовых и иных документов, бланков;
- техническая поддержка вычислительной и телекоммуникационной инфраструктуры, мониторинг средств массовой информации и интернет ресурсов;
- реконструкция, капитальный ремонт, содержание различных объектов, подведомственных Управделами президента, а также поставка различных товаров, в т.ч. лекарств и медицинских изделий;
- доставка поздравлений президента участникам Великой Отечественной войны;
- проведение конференций и фестивалей;
- техобслуживание воздушных судов (гособоронзаказы);
- содержание Приморского океанариума
Основание: постановление правительства
- Количество контрактов: 45
- Количество актов: 2
- из них нет в открытом доступе: 1
- Сумма контрактов (рубли): 17 368 094 929,00
- работы в рамках федеральной целевой программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» для Минпромторга и госкорпораций «Росатом» и «Роскосмос».
Основание: распоряжение правительства
- Количество контрактов: 308
- Количество актов: 62
- из них нет в открытом доступе: 14
- Сумма контрактов (рубли): 305 087 121 132,60
Что закупали?
- работы, связанные с реализацией госпрограммы «Воспроизводство и использование природных ресурсов», для Роснедр;
- иммунобиологические препараты для Минздрава и ФСИН;
- стенты для коронарных артерий, стандартные баллонные катетеры для коронарной ангиопластики и аспирационные катетеры для Госмедорганизаций;
- космические аппараты для Роскосмоса;
- услуги по обеспечению информационной безопасности органов прокуратуры;
- услуги по проведению государственных закупочных и товарных интервенций для Минсельхоза;
- моторное топливо для Росгвардии;
- обеспечение функционирования интернет-ресурсов правительства;
- геодезические и картографические работы в интересах обороны и безопасности страны;
- юридические услуги;
- интернет для медицинских организаций;
- скрытое субтитрирование телевизионных программ общероссийских обязательных общедоступных телеканалов;
- обувь для нужд МВД России и войск Росгвардии;
- пианино и услуги по их доставке для Минпромторга;
- обеспечение транспортной безопасности на Керченском мосту.
Основание: нет сведений
- Количество контрактов: 45
- Количество актов: -
- Сумма контрактов (рубли): 6 380 115 836,90
Что закупали?
- работы по реконструкции, техническому перевооружению и развитию аэропортовых комплексов;
- поставка коммутационных центров для госкорпорации по организации воздушного движения;
- реконструкция стрельбища академии ФСО России;
- реконструкция фильмохранилищ Госфильмофонда России;
- текущее содержание, ремонт различных учреждений, подведомственных Управделами президента;
- выполнение работ по восстановлению летной годности самолетов для МЧС России;
- поставка различного оборудования и мебели для детского центра «Артек»;
- услуги по обеспечению функционирования ведомственной сети передачи данных ФССП;
- услуги связи для Спецсвязи ФСО России;
- услуги по подготовке и переподготовке управленческих кадров;
- охранные услуги для ГБУ «Ритуал»;
- работы в рамках реконструкции и технического перевооружения различных объектов «Роскосмоса»;
- реконструкция здания штаба под общежитие для военной части в Хабаровске;
- услуги по международной перевозке пассажиров железнодорожным транспортом для МВД России.
Итого:
- Количество контрактов: 499
- Количество актов: 93
- из них нет в открытом доступе: 34
Сумма контрактов (рубли): 397 919 545 710,73
Всего в 2017 году было заключено 499 неконкурентных контрактов дороже 30 млн рублей по 93 актам президента и правительства (в 45 из них не указаны основания заключения) на сумму 397 919 545 710,73 руб. При этом 34 актов нет в открытом доступе: 31— для служебного пользования и 3 секретные.
Кто заказывает и исполняет
В 479 контрактах в качестве заказчиков выступают федеральные органы исполнительной власти (из них 162 контракта заключены органами и организациями, подчиненными президенту, 317 — правительству). 17 контрактов заключены на региональном уровне. По одному контракту заключили Генеральная прокуратура, Верховный суд и Центризбирком.
Заказчики неконкурентных контрактов дороже 30 млн рублей в 2017 году. Просмотреть изображение в полном размере
Больше всего контрактов в 2017 году заключил Минпромторг — 82 закупки (в основном это поставка школьных автобусов и автомобилей скорой медицинской помощи).
Почти 400 млрд рублей в 2017 году распределили между 112 подрядчиками, 81 из которых полностью или частично принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Еще 31 принадлежит физическим лицам и частным организациям, среди которых, как представляется, нет случайных — это АО «Крокус Интернешнл» ( Арас Агаларов), ООО «Стройгазмонтаж» (Аркадий Ротенберг), ООО «Спорттовары Боско» (Михаил Куснирович), ООО «Дружба народов» (Борис Кантемиров), АО «ОЗК» (Зиявудин Магомедов), адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и Партнеры» (Николай Егоров), АО «ВАД» (Виктор Перевалов) и другие.
Виктор Перевалов (в центре)
Какие признаки нарушений мы нашли
Мы приведем несколько случаев, которые, на наш взгляд, иллюстрируют две основные проблемы при назначении единственных поставщиков по инициативе президента или правительства:
Неэффективное использование денег при определении в качестве единственных исполнителей подведомственных федеральным органам исполнительной власти структур;
Признаки фаворитизма и кронизма (в России это явление часто называют кумовством), то есть назначения организаций единственными исполнителями госконтрактов на основании принципа личной благосклонности, наличия родственных и деловых связей.
Случай первый. Закупки медизделий и лекарств
На основании двух президентских и двух правительственных постановлений Минздрав, ФСИН и пять медицинских учреждений, подведомственных Управлению делами президента, заключили в 2017 году 266 контрактов на общую сумму около 18,5 млрд рублей. Подрядчиками определили АО «Нацимбио», ФГУП «РМП "Медтехника"» и ФГУП «Межбольничная аптека». Мы проанализировали эти закупки и пришли к выводу, что, несмотря на формальную законность всех процедур, такие закупки крайне неэффективно расходуют бюджетные средства.
Во всех случаях подрядчики закупали предусмотренные контрактами товары, работы и услуги у субподрядчиков и перепродавали заказчикам по более высокой цене.
АО «Нацимбио» и ФСИН
Мы уже рассказывали, как правительство превратило «Нацимбио» в монополиста, что обошлось бюджету в лишние 805 млн рублей.
[«Нацимбио» — компания-единственный поставщик вакцин для национального календаря прививок, принадлежит корпорации «Ростех» во главе с Сергеем Чемезовым, блокирующий пакет — у Marathon Group зятя министра иностранных дел Сергея Лаврова Александра Винокурова. Совладелица другого крупного проекта Marathon Group (сети аптек «Мега фарм») это Анастасия Игнатова, падчерица Чемезова — врез«Руспрес».]
Помимо этого, в 2014-2017 годах с «Нацимбио» заключал контракты не только Минздрав, но и ФСИН. На основании распоряжения правительства в 2017 году тюремное ведомство заключило 36 контрактов на общую сумму 681 032 957,89 рублей с «Нацимбио», как с единственным поставщиком. Фармацевтический холдинг приобрел все лекарства и медицинские изделия по этим контрактам у других поставщиков. Семь из них — производители, трое — посредники, причем в двух из трех работает по одному сотруднику.
За счет разницы цен в 2017 году АО «Нацимбио» заработало на закупках для ФСИН 84 623 358,88 рублей.
Полную таблицу с нашими подсчетами можно посмотреть здесь.
«Медтехника» и «Межбольничная аптека»
В 2016 году Владимир Путин распорядился, что подведомственные Управлению делами президента бюджетные учреждения должны закупать все лекарственные препараты и медтехнику только у двух унитарных предприятий: «РМП "Медтехника"» и «Межбольничная аптека». Оба ФГУП тоже подведомственны Управделами президента. Точное содержание распоряжений неизвестно, они предназначены только для служебного пользования. Но мы отобрали все закупки, заключенные на основании этих распоряжений пятью подведомственными Управделами президента медицинскими организациями: ФГБУ «Поликлиника №1», «Клиническая больница», «Детский медицинский центр», «ЦКБ с поликлиникой» и «Клиническая больница №1». Получилось 186 контрактов на общую сумму 2 221 760 134,31 рублей.
Мы не стали искать и сопоставлять все подряды и субподряды «Медтехники» и «Межбольничной аптеки», но те контракты, которые попали в случайную выборку, подтверждают наши выводы относительно закупки и последующей перепродажи лекарств и медтехники для бюджетных медицинских учреждений.
По распоряжению президента одни подведомственные Управделами организации закупают у других подведомственных Управделами организаций медицинские изделия и лекарства, а последние приобретают товары и услуги у частных поставщиков по более низким ценам, также используя неконкурентные процедуры.
Пример: в ноябре 2017 года ФГБУ «ЦКБ с поликлиникой» заказал у ФГУП «РМП "Медтехника"» нейроэндоскопическую стойку с принадлежностями — приспособление для сложных операций на мозге, — за 24 922 390 рублей. А «Медтехника» закупила у единственного поставщика, ООО «Мир и Здоровье», за 23 676 275,97 рублей, заработав на этом больше 1,2 млн рублей. Больше примеров вы найдете в нашей таблице.
Случай второй. Стройки для Управделами президента
За 2017 год на основании распоряжений президента Управделами заключило 19 контрактов дороже 30 млн рублей с единственным поставщиком на общую сумму более 9 млрд рублей. Контракты заключали на строительные работы на различных объектах Управделами: в детских лагерях и школах, лечебно-оздоровительных комплексах и на автобазах.
Главный подрядчик — «Ремонтно-строительное управление "Управления делами Президента Российской Федерации"» (ФГУП «РСУ»). Мы выяснили, что 9 из 15 контрактов ФГУП не стало исполнять самостоятельно, а передало на субподряд. Причем в большинстве случаев ФГУП «РСУ» проводило открытые конкурентные процедуры (запросы предложений), в которых, как правило, участвовало двое и больше потенциальных подрядчиков. Ими выступили обычные коммерческие компании ООО «Каскад-энерго», ООО «Ремтехник», ООО «Гарантия» и другие.
Это говорит о том, что на этом рынке есть конкуренция, и многие компании были готовы побороться за контракты. Поэтому есть основания полагать, что заключать контракты без конкурса не было необходимости.
Мы проанализировали закупки и подсчитали, что разница между суммами госконтрактов и договоров субподряда составила около 787 млн рублей, которые заработало ФГУП «РСУ»: на субподряд передали контракты на сумму 5 709 263 604 рублей, а сумма договоров субподряда по ним составила 4 922 090 633 рублей. Иными словами, схема с единственным поставщиком, который затем перепоручает исполнение контрактов субподрядчикам, нужна лишь затем, чтобы поставщик забрал себе почти 800 млн рублей разницы.
Пример: особняком стоит контракт ФГУПа «Строительное объединение» на строительство зданий Верховного Суда в Санкт-Петербурге за 35 млрд рублей. «Строительное объединение» — это дочернее предприятие ФГУП «РСУ». Правда, в апреле 2017 года его расформировали и присоединили к материнскому предприятию. Таким образом, по этому контракту ФГУП «РСУ» выступил и подрядчиком, и заказчиком.
Нарушение сроков
Кроме того, Управделами в высшей степени лояльно относится к нарушениям условий контракта — таких, например, как нарушение сроков работ. В пяти крупных проектах Управделами продлевало сроки выполнения работ на 1-3 года, обосновывая это изменениями в условиях финансирования контракта. При этом существенно условия не менялись и общий объем финансирования значительно не уменьшался.
По закону сроки выполнения работ менять запрещено, но есть одна лазейка: когда бюджетные ассигнования уменьшаются, заказчики могут продлевать сроки выполнения работ, если их нормальное выполнение невозможно без части урезанного финансирования. При этом подрядчик должен уведомить заказчика, что не может исполнить контракт в срок и обосновать причину. Судя по информации, содержащейся в государственных контрактах, ни в одном случае этого сделано не было.
Пример: по федеральной адресной инвестиционной программе заключен контракт на 1,1 млрд рублей на реконструкцию объектов социальной инфраструктуры ФГБУ «Санаторий „Красные камни"» Управления делами Президента Российской Федерации, г. Кисловодск, Ставропольский край. Контракт предполагал завершение работ до декабря 2018 года, однако в сентябре заказчик и подрядчик подписали дополнительное соглашение, немного изменив суммы бюджетных ассигнований по годам (изначально всю сумму должны были выплатить подрядчику до конца 2018 года, но затем стороны договорились перенести оплату 80 миллионов рублей на 2019 год). Это позволило продлить сроки исполнения контракта почти на год, до октября 2019 года.
Случай третий. Закупки юридических услуг
Несколько раз российское правительство назначило единственным поставщиком юридических услуг петербургское адвокатское бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры». Из этих контрактов два превысили 30 млн рублей: один — контракт Росимущества на представление интересов России в споре с индийскими акционерами совместного предприятия по производству титановых продуктов на 80 млн рублей, другой — контракт Минфина на участие в арбитражном процессе в Арбитражном институте Торговой палаты Стокгольма о взыскании денежных средств по соглашению о разделе продукции по проекту «Сахалин-1» на 250 млн рублей.
Важно, что в обоих контрактах было оговорено право адвокатского бюро привлекать юристов и других специалистов со стороны. Другими словами, адвокаты бюро не были обязаны исполнять принятые на себя обязательства лично. Возникают сомнения, что исполнители привлекались исходя из каких-то индивидуально определенных профессиональных качеств и личных юридических заслуг: зачем же назначать единственным поставщиком именно это бюро, если на процессе могут выступать другие адвокаты?
Когда речь идет о защите интересов России в иностранных судах, пункт 51 ч.1 ст. 93 закона «О контрактной системе» позволяет заказчику самостоятельно осуществлять закупки юридических услуг у единственного поставщика. Тем не менее, правительство России зачем-то назначило нужного ему подрядчика. Эти распоряжения выглядят еще более сомнительными, если учесть, что адвокат Николай Егоров является однокурсником Владимира Путина.
Случай четвертый. Помогаем Киргизии
В нашу выборку попало 10 контрактов на общую сумму 3 154 391 750 рублей, которые Федеральная таможенная служба заключила с АО «Крокус Интернешнл» бизнесмена Араса Агаларова. В основном это контракты на реконструкцию пограничных и контрольно-пропускных пунктов в Кыргызстане и поставку оборудования в ветеринарные лаборатории. Все контракты заключили для исполнения соглашения между правительствами Российской Федерации и Киргизской Республики: на основании распоряжения правительства Россия помогает Кыргызстану интегрироваться в Евразийский экономический союз. В соглашении между странами особо прописано, что единственный исполнитель «Крокус Интернешнл» получит заказы на сумму до $127 млн (примерно 8, 5 млрд рублей).
Если судить по сайту госзакупок, автомобильные пропускные пункты реконструируют без конкурса только на российско-киргизской границе: Федеральная таможенная служба отдает все подряды «Крокус Интернешнл» напрямую. Так же происходит и с поставками лабораторного оборудования. Следовательно, рынки поставок являются конкурентными, а это значит, заставившие назначить единственным исполнителем компанию Агаларова обстоятельства должны носить исключительный характер.
Вопросы финансово-экономической деятельности, в том числе, работу таможни, до своей отставки в 2018 году курировал первый вице-премьер Игорь Шувалов. В частности, он занимался вопросами объединения Федеральной таможенной службы и Федеральной налоговой службы. Мы не можем утверждать, что компания Агаларова получила контракты по этой причине, но СМИ не раз называли бизнесмена и Игоря Шувалова давними друзьями. Шувалов присутствовал на десятилетии торгового центра Crocus City Mall, принадлежащего АО «Крокус Интернешнл». В СМИ утверждалось, что именно Шувалов предложил компании Crocus Group стать генеральным застройщиком инфраструктуры острова Русский на Дальнем Востоке к саммиту АТЭС. В СМИ сообщалось, что Шувалов выбирал подрядчиков строительства объектов к ЧМ-2018 в России. Компания Агаларова строила стадионы в Ростове-на-Дону и Калининграде.
Стоит отметить, что даже кыргызские парламентарии не понимают, почему именно российскую компанию «Крокус» выбрали для работ.
"Это было условием со стороны России как страны, выделяющей грант, " — отметил председатель Государственной таможенной службы Кыргызстана Азамат Сулайманов.
Случай пятый. Магомедов
В сентябре 2017 года Министерство сельского хозяйства заключило контракт с АО «Объединенная зерновая компания» (АО «ОЗК») на оказание агентских услуг по приобретению сельскохозяйственной продукции. Стоимость таких услуг составила 141 950 906 рублей. Контракт заключили в соответствии с распоряжением правительства, определившего АО «ОЗК» единственным исполнителем закупок Минсельхоза России в 2017 году по проведению государственных закупочных и товарных интервенций. При этом до 2017 года Минсельхоз отбирал агентов для зерновых интервенций через открытые конкурсы.
Зиявудин Магомедов
Акционерами АО «ОЗК» являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и ООО «ИНВЕСТОР» — предприятие из двух человек, единственным учредителем которого является Зиявудин Гаджиевич Магомедов, председатель совета директоров группы «Сумма», которого обвиняют в организации преступного сообщества, мошенничестве и растрате. В интервью «Ведомостям» Магомедов заявлял, что давно дружит с вице-премьером Аркадием Дворковичем. Уже после ареста Магомедовых, в апреле 2018 года, «Новая газета» писала, что Магомедов оказывал существенное влияние на управление АО «ОЗК», поскольку генеральным директором предприятия был назначен помощник Дворковича Сергей Левин.
["Новая газета", 04.04.2018, "Премьера вывели из окружения": Годы работы Магомедова с этим активом запомнились главным образом жалобами большинства мелких и средних производителей зерна, обвинявших предприятие-интервента в притеснении интересов участников рынка.]
Выводы
Прямая закупка у поставщика, определенного указом или распоряжением президента РФ либо постановлением или распоряжением правительства РФ — это ничем не обоснованная лазейка в законе о госзакупках, позволяющая президенту и правительству определять поставщика в любых сферах закупок без каких-либо ограничений.
Во многих случаях в качестве единственного поставщика определяют организации, которые ничего не производят, а выступают посредниками между заказчиком и производителем, отдавая закупки на субподряды, необоснованно получая при этом прибыль за счет разницы в цене (например, медицинские закупки для ФСИНа, Минздрава и учреждений Управделами президента).
Часто закупки у единственного поставщика ничем не обоснованы: их проводят на рынках, где есть конкуренция. Это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств. Особенно это характерно для закупок Управделами президента и подведомственных организаций.
Нам неясно, почему некоторые закупки прошли без конкурентных процедур, зато мы обнаружили взаимосвязи между высшими должностными лицами государства и бизнесменами, которые получили контракты напрямую. Это может свидетельствовать о фаворитизме при распределении государственных заказов (например, закупки у компаний Егорова, Агаларова, Магомедова).
Как правило, подрядчиками назначаются хозяйствующие субъекты, учреждаемые или контролируемые государством (83 из 114 подрядчиков).
Из 93 правовых актов президента и правительства 34 отсутствуют в открытом доступе. При этом неясна логика сокрытия документов, ведь их содержание очевидно: президент или правительство назначают кого-то единственным поставщиком (исполнителем) какого-то контракта. Мы можем определить поставщика и содержание контракта, открыв информацию о закупке на сайте госзакупок.
Наши действия
По результатам анализа закупок на основании актов президента и правительства мы подготовили доклад, который будет направлен в Госдуму, Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов, Счетную палату России, а также иные структуры, осуществляющие контрольные и надзорные функции в сфере государственных закупок. Он содержит общую оценку ситуации с госзакупками по этим основаниям, наши выводы и предложение внести изменения в закон «О контрактной системе»:
Внести в часть 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» следующие изменения: пункт 2 признать утратившим силу.
Мы просим субъектов законодательной инициативы выступить с законопроектом об отмене действия нормы права, позволяющей президенту и правительству неограниченно вмешиваться в закупочную деятельность. В конечном итоге это приводит к неэффективному использованию бюджетных средств, а также противоречит основным направлениям и основополагающим принципам государственной политики по развитию конкуренции, сформулированным в указе президента.
Мы допускаем, что ряд указов, постановлений и распоряжений президента и правительства могут быть обоснованы с точки зрения защиты интересов обороны и безопасности страны (например, геодезические и картографические работы), но считаем, что такие виды работ должны быть особо прописаны в виде отдельных пунктов либо одного пункта в рамках ч. 1 ст. 93 закона «О контрактной системе», по аналогии с другими пунктами указанной части статьи, имеющими четкие формулировки, а не носящими абстрактный характер, что позволяет подвести под действие нормы абсолютно любую ситуацию.
Екатерина Петрова
Ирина Чарикова
