Главный инструмент демократии на побегушках у Каримова, Лукашенко, Назарбаева, Рахмонова, Ниязова и Алиевых

Принято считать, что в современном мире референдум – это один из важнейших институтов прямой демократии. Между тем во многих странах он вообще не является демократическим институтом. С помощью референдума власти целенаправленно манипулируют избирателями, придавая своим волевым решениям оттенок народной поддержки.

Сценарии продления полномочий

Все страны, образовавшиеся после распада бывшего СССР, закрепили в своих конституциях нормы, по которым одно и то же лицо не может избираться на должность главы государства более двух раз подряд. Но традиционное для развитых демократий правило просуществовало недолго. В некоторых странах СНГ начались политико-правовые процессы по увеличению количества сроков нахождения у власти и продлению самих сроков президентских полномочий. Как правило, это происходит с помощью референдума.

Так, 27 февраля 2002 г. на национальном референдуме, проведенном в Узбекистане, было принято решение о продлении полномочий президента страны Ислама Каримова с пяти до семи лет. Тем самым очередные выборы президента автоматически были перенесены с 2005-го на 2007 г. Подобным же образом при помощи национального референдума 26 сентября 1999 г. был увеличен с пяти до семи лет без возможности повторного переизбрания срок полномочий президента Таджикистана Эмомали Рахмонова. Затем, по итогам референдума, проведенного 22 июня 2003 г., в Конституцию страны были внесены 56 изменений. Согласно одному из них число конституционных сроков полномочий президента Таджикистана увеличилось с одного семилетнего срока до двух.

После референдума, проведенного 17 октября 2004 г. в Белоруссии, была одобрена новая редакция параграфа 1 статьи 81 Конституции республики. Она не содержит соответствующих ограничений по срокам пребывания у власти, и президент страны Александр Лукашенко 19 марта 2006 г. был переизбран главой государства третий раз подряд.

Примечательно, что законодатели, проявляя правотворческую изобретательность, стараются демонстрировать приверженность установленным конституционным правилам и демократическим ценностям. В большинстве стран СНГ на законодательном уровне был тщательно прописан и опробован правовой институт неоднократного избрания «впервые» одного и того же лица. Делалось это разными методами. Например, после принятия новой Конституции страны на всенародное голосование выносился вопрос о продолжении исполнения полномочий действующего главы государства на основании прежней Конституции. И только по истечении этого дополнительного срока проводились выборы. Причем считалось, что лицо, одержавшее победу на выборах, согласно новой Конституции, замещает должность главы государства впервые.

Путем референдума, проведенного в Узбекистане 26 марта 1995 г., были продлены до 2000 г. полномочия президента Ислама Каримова, всенародно избранного 29 декабря 1991 г. на основании ранее действовавшей Конституции. В 2000 г. Каримов снова «впервые» был избран президентом страны на пятилетний срок по новой Конституции. Всенародный референдум в Киргизии 30 января 1994 г. подтвердил полномочия президента Аскара Акаева, избранного на основании ранее действовавшей Конституции в 1991 г. А в 1995 г. Акаев «впервые» по новой Конституции заступил на должность президента Киргизии на пятилетний срок.

По итогам референдума, состоявшегося в 1995 г. в Казахстане, срок полномочий президента Нурсултана Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 г. на основании ранее действовавшей Конституции, был продлен до 1 декабря 2000 г. Постановлением парламента республики срок этих полномочий был сокращен до вступления в должность нового главы государства. И, одержав победу на выборах, 20 января 1999 г. Назарбаев «впервые» вступил в должность президента теперь уже на семилетний срок.

Недавно зять президента Назарбаева Рахат Алиев, занимающий, кстати, пост замминистра иностранных дел, обосновал необходимость установления в Казахстане монархии. Точнее сказать, эта модель носит название султаната (ханства). Не исключено, что данное предложение в будущем тоже будет вынесено на всенародный референдум.

После референдума 26 сентября 1999 г. всенародно избранный на пятилетний срок президент Таджикистана Эмомали Рахмонов 6 ноября 1999 г. «впервые» был избран президентом теперь уже на семь лет в соответствии с внесенными в Конституцию изменениями. В результате референдума, проведенного 22 июня 2003 г., Конституция республики вновь претерпела существенные изменения. В нее было введено правило, по которому одно и то же лицо может замещать должность главы государства два раза подряд. Таким образом, Рахмонов получил очередную возможность баллотироваться на должность президента «впервые». Так как срок его полномочий истекает в 2006 г., теперь он имеет легальную возможность продлить их до 2020 г.

В Туркменистане был использован иной механизм. На всенародное голосование выносился вопрос о продлении срока полномочий действующего главы государства задолго до истечения его первого срока, предусмотренного Конституцией. Согласно референдуму 15 января 1994 г., полномочия Сапармурата Ниязова, всенародно избранного президентом страны 21 июня 1992 г., были продлены до 2002 г. А президентские выборы, которые должны были состояться в 1997 г., отменены. Впоследствии конституционным законом Туркменистана от 28 декабря 1999 г. Ниязову было предоставлено исключительное право осуществления полномочий главы государства без ограничения сроков.

Практика проведения референдумов в странах постсоветского пространства свидетельствует о том, что цель данных голосований – укрепление авторитарной власти национальных лидеров и недопущение нарушения сложившегося в их пользу баланса политических сил. Самыми весомыми аргументами за продление полномочий действующих глав государств являются тезисы о достигнутой социально-политической стабильности и необходимости ее сохранения, о задаче доведения до конца начатых реформ и позитивных преобразований. Поэтому находящиеся у власти политические группы с легкостью идут на изменение Конституции, а органы конституционного правосудия дают необходимое толкование основного закона.

В итоге в таких странах, как Казахстан, Киргизия и Таджикистан, сложилась парадоксальная конституционно-правовая ситуация. С одной стороны, их конституции содержат демократическое требование об ограничении пребывания у власти одного и того же лица двумя сроками. С другой – пребывающие у власти руководители реализуют на практике возможность пожизненного пребывания на занимаемой должности. Исключением является лишь бывший президент Акаев, оставивший свой пост 5 апреля 2005 г. в результате «цветной революции».

В Туркменистане и Белоруссии конституционное законодательство стало развиваться по пути простого устранения из текста конституций ограничивающих демократических норм, что тоже открывает путь к пожизненному президентству. В Туркменистане это произошло с принятием высшим представительным органом страны 28–29 декабря 1999 г. поправок в основной закон.

Таким образом, с помощью института референдума в пяти странах СНГ достигаются цели, противоречащие современным представлениям о демократии. Ситуация выглядит еще более парадоксально на фоне официальных показателей явки избирателей на референдумы и процентов их поддержки вынесенных на референдум предложений. Во всех случаях явка избирателей превышала 90% и составляла в Казахстане – 91,20%; в Киргизии – 96,20%; в Таджикистане – 92,53% в 1999 г. и 96,39% в 2003 г; в Туркменистане – 99,90%; в Узбекистане – 99,34% в 1995 г. и 91,58% в 2002 г.; в Белоруссии – 90,28%. Выдвинутые на референдум предложения поддержали в Казахстане 95,46%; в Киргизии 97,02%; в Таджикистане соответственно 75,31% и 93,82%; в Туркменистане 99,99%; в Узбекистане соответственно 99,64% и 93,75%; в Белоруссии – 88,91% избирателей, принявших участие в голосовании.

Способ отмены демократии

Какую же социально-политическую роль выполняет конституционный институт референдума в системе нового политического устройства? По существу он является симулякром – правдоподобным образом института демократии. Референдум оказывается не инструментом народовластия, а побочным явлением, скорее даже слабым местом конституционно-правовой системы, не оказывающим на нее никакого существенного влияния. Роль всенародного голосования здесь сводится лишь к тому, чтобы облачить политическую волю руководства в форму всенародного волеизъявления. То есть практика референдумов в странах СНГ оказывается прямо противоположной самой идее института референдума, получившей свое обоснование в современной теории демократии и закрепленной в конституционном законодательстве большинства современных развитых государств.

Референдум и почти единодушная поддержка вынесенных на голосование предложений внешне всегда эффектны с точки зрения легитимации действующих политических элит. Они заставляют на некоторое время приглушить неудобную критику оппонентов, несмотря на то, что поразительно высокая явка избирателей и почти безоговорочная их поддержка почти всегда является результатом манипуляций с умами и голосами граждан. В 2002 г. оппозиционные силы на Украине акцентировали на этом внимание общественности и во многом предотвратили попытки сторонников действующего тогда президента Леонида Кучмы провести референдум о продлении его полномочий.

В последние годы эффект «референдумной демократии» в странах СНГ усугубляется стремлением властных элит придать референдумам прямое законодательное значение. Так, согласно законодательству Казахстана и Таджикистана противоречия между решениями, принятыми на референдумах, и Конституцией должны решаться путем приведения Конституции, конституционных законов, законов и иных нормативных правовых актов в соответствие с решениями граждан, принятыми на референдумах. Подобные нормы открывают дополнительные возможности развития симулятивной демократии.

Референдум как субинститут выборов

Продление срока полномочий главы государства посредством института референдума – только один аспект более широкой проблемы симуляции демократии. В непродолжительной истории развития постсоветских государств имеются и другие примеры имитации демократии с использованием этого механизма. В частности, народным голосованием, проведенным в Азербайджане 24 августа 2002 г., среди прочих поправок к Конституции была одобрена норма, согласно которой в случае досрочной отставки президента его полномочия переходят к премьер-министру. Таким образом, фактически состоялась передача власти по наследству от Гейдара Алиева его сыну Ильхаму Алиеву.

Использование института референдума для решения вопроса о продлении срока полномочий главы государства в современном мире характерно не только для СНГ. В последние годы к этому приему обращаются и руководители некоторых других стран. Так, 15 октября 2002 г. состоялся референдум в Ираке. На нем был положительно решен вопрос о продлении на 7 лет срока президентских полномочий Саддама Хусейна. Всенародное голосование должно было продемонстрировать всему миру единодушную поддержку иракским народом проводимого Хусейном политического курса. Поэтому, по официальным данным, за продление полномочий президента проголосовали 100% всех иракских избирателей (на таком же референдуме в 1995 г., по официальным данным, в поддержку Хусейна проголосовали 99,96% иракцев).

30 апреля 2002 г. в Пакистане состоялось всенародное голосование о продлении на пять лет срока полномочий президента Первеза Мушаррафа. В голосовании приняло участие 56,1% пакистанцев. Генерал, обещавший до конца реализовать начатые им реформы, получил поддержку 97,97% проголосовавших избирателей. О намерениях провести референдум, на основании которого возможно продление президентских полномочий до 2013 г., неоднократно заявлял и президент Венесуэлы Уго Чавес, ссылающийся на отсутствие в стране сопоставимого с ним лидера общенационального масштаба.

А теперь вернемся в Россию. В конце июля 2006 г. североосетинское общественное движение «Согласие и стабильность» официально объявило о готовности начать процедуру подготовки общенационального референдума по изменению главы 4 Конституции РФ, чтобы позволить ныне действующему президенту занимать свою должность более двух сроков подряд. Эту же идею высказывали президент Чечни Алу Алханов и премьер республики Рамзан Кадыров, госсекретарь Союзного государства России и Белоруссии Павел Бородин, депутаты законодательного собрания Приморского края, губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский, губернатор Новгородской области Михаил Прусак, президент Марий Эл Леонид Маркелов, губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко и многие другие представители российского истеблишмента (в том числе и некоторые члены экспертного сообщества). Председатель ЦИК Александр Вешняков уже не раз заявлял о том, что сделать это практически невозможно. Создать инициативные группы в 45 регионах России, собрать не менее 2 млн. подписей и получить «добро» ЦИКа и Конституционного суда до декабря нереально. А в декабре (за год до выборов в Госдуму) вводится законодательное «эмбарго» на проведение референдумов. Тем не менее с 27 сентября в Северной Осетии начинают собирать подписи граждан. Остается только надеяться, что глас закона окажется сильнее «гласа божьего».

Виктор Руденко

Как передает корреспондент РИА Новости, такое решение принято в среду на заседании ЦИК.

"Вопрос: "Согласны ли вы с тем, что одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков подряд?", не может быть вынесен на референдум как не соответствующий требованиям частей 6 и 7 статьи 6 Федерального конституционного закона", — говорится в заключении ЦИК.

Норма о том, что одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков подряд, содержится в части три статьи 81 Конституции РФ. "Поэтому положительный ответ на вопрос, предлагаемый к вынесению на реферндум, представляет собой ни что иное, как подтверждение действующией конституционной нормы", — отмечает ЦИК.

Конституционные нормы, согласно закону, не нуждаются в дополнительном подтверждении, говорится в заключении.