Как ФСБ определяет политику и экономику России
11.06.2020 15:16
Лубянская Федерация
Как ФСБ определяет политику и экономику России
Доклад Центра «Досье»
Федеральная служба безопасности Российской Федерации — одна из самых закрытых для общества государственных структур. С деятельностью этой организации связано множество слухов и мифов, как имеющих, так и не имеющих под собой реальных оснований. Из-за подобной закрытости значительная часть населения России лишена возможности составить полноценное представление о том, как устроена и чем на самом деле занимается спецслужба.
Цель доклада состоит в том, чтобы исследовать работу ФСБ, оценить степень ее влияния на политическую и экономическую жизнь страны, изучить системные проблемы, с которыми сталкивается спецслужба. На протяжении года Центр «Досье» собирал информацию о структуре, персоналиях, методах работы и основных этапах развития ФСБ. С этой целью были изучены открытые источники (в том числе с использованием методов Open Source Intelligence), информация из баз данных, документы, материалы уголовных и гражданских дел, фотосвидетельства и аудиозаписи. Были проинтервьюированы несколько десятков экспертов, в том числе непосредственные участники описываемых событий: бывшие и действующие сотрудники ФСБ, Федеральной службы охраны, Службы внешней разведки, Министерства обороны, Министерства внутренних дел, Комитета государственной безопасности СССР и других государственных структур, представители бизнеса и банковского сектора, свидетели, потерпевшие, обвинители и обвиняемые по делам с участием ФСБ, а также участники нелегальных операций, контролируемых ФСБ, и многие прочие лица. Полученные сведения были, при наличии такой возможности, перепроверены и сопоставлены с данными из других источников.
В докладе прослеживается история спецслужбы начиная с советских времен, что позволяет определить институциональные сходства и различия между ФСБ и ее предшественниками. Кроме того, описывается структура внутреннего устройства спецслужбы — на основании поддающихся верификации данных, поскольку полная информация об отделах, управлениях, службах и сотрудниках отсутствует в публичном доступе из-за секретности.
Следует отметить, что легитимная сторона деятельности ФСБ (необходимые и оправданные в любом обществе задачи по противодействию терроризму и иностранным разведкам) не является предметом настоящего доклада, а информация, которая может нанести ущерб исполнению службой ее конституционных функций, не разглашается.
По результатам проведенного исследования Центр «Досье» пришел к следующим выводам:
- Влияние ФСБ на политическую и экономическую сферы вышло за пределы конституционных полномочий спецслужбы;
- Президент России, которому напрямую подчиняется Федеральная служба безопасности, руководит ею не только через главу ФСБ Александра Бортникова, но и через отдельных представителей различных подразделений внутри спецслужбы. Таким образом, создана разноуровневая система управления ФСБ;
- Одновременно с этим президент все больше полагается на информацию, получаемую от ФСБ. Сотрудники и представители спецслужбы, имеющие прямой доступ к президенту, зачастую используют это в личных коммерческих и аппаратных интересах;
- Помимо президента, на деятельность ФСБ существенно влияют члены его ближайшего окружения, такие как Николай Патрушев (глава Совбеза), Игорь Сечин (руководитель «Роснефти»), Сергей Чемезов (гендиректор «Ростеха»), Виктор Зубков (председатель совета директоров «Газпрома»), Сергей Иванов (член Совбеза) и т. д. Они образуют группы личных сторонников внутри спецслужбы, которые действуют в их экономических интересах и предоставляют силовое и информационное обеспечение при решении их частных задач;
- За последние 10 лет ФСБ, преимущественно силовыми методами, поставила под свой контроль почти все государственные институты. Министерство обороны, Следственный комитет, Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел и другие структуры стали зависимы от ФСБ. Кроме того, представители спецслужбы регулярно влияют на решения судей, нарушая принцип независимости судебной ветви власти. Подобная система создает дисбаланс между государственными ведомствами и угрожает безопасности страны;
- Методы, которые использует ФСБ, зачастую нарушают конституционные права граждан и включают в себя худшие практики времен КГБ. Офицеры спецслужбы и зависимые от них сотрудники других государственных ведомств ущемляют свободу слова, фальсифицируют уголовные дела, занимаются рейдерством, прибегают к пыткам и, кроме того, участвуют в убийствах лиц, неугодных Кремлю, на территории России и за рубежом;
- Представители ФСБ системно участвуют в коррупционной деятельности и зачастую сами организовывают и возглавляют то, с чем призвана бороться спецслужба — особенно это касается банковского сектора. По сути, почти весь рынок нелегальных банковских операций находится под непосредственным контролем ФСБ и приносит отдельным группам сотрудников спецслужбы и представителям их «кланов» существенную прибыль;
- Помимо системной коррупции, ФСБ подвержена и коррупции несистемной. Иными словами, вдохновленные примером начальства офицеры низшего и среднего уровней автономно используют служебное положение для получения внерабочего дохода;
- ФСБ выполняет функции репрессивного аппарата, который работает как против оппозиционно настроенных граждан, так и против встроенных во властную вертикаль бизнесменов, чиновников или силовиков, по тем или иным причинам неугодных Кремлю, а также отдельным высокопоставленным лицам или «кланам».
Таким образом, доклад описывает перерождение ФСБ из государственной организации, которая должна обеспечивать безопасность общества, в полукриминальную структуру, присвоившую себе функции «второго правительства» и вторгающуюся буквально во все сферы общественной и государственной жизни.
В первой части доклада сформулированы общие тенденции внутреннего функционирования и внешнего влияния ФСБ. В ней также представлен исторический контекст и процесс становления спецслужбы.
Вторая часть доклада посвящена структуре ФСБ, в ней рассматривается деятельность и развитие отдельных подразделений, в основном на примерах громких дел с участием спецслужбы.
В третьей части доклада кратко представлены предложения по реформированию ФСБ.
Полный список справок об истории спецслужб, структуре ФСБ и самых громких делах с участием сотрудников службы доступен по ссылке.
Карта региональных управлений ФСБ России. Составлена Центром «Досье»
Общий уровень репрессий (как по разнообразию форм неправового насилия, так и по количеству лиц, в отношении которых оно применяется) в современной России остается существенно ниже, чем в СССР (не только в эпоху Большого террора, но и в период позднего застоя). Тем не менее развитие ФСБ как инструмента ручного управления внутренней политикой происходит настолько стремительно, что это создает для общества серьезные угрозы. В частности, по мнению исследователей, репрессии по отношению к представителям политической и деловой элиты уже сравнимы со сталинским периодом.
Главной из этих угроз является глубокая внутренняя трансформация спецслужбы, в результате которой ФСБ перестает быть лишь политическим инструментом в руках Кремля и, пользуясь своим влиянием и возможностями, становится независимым источником политических решений. Это, в свою очередь, чревато системной деградацией всего государственного аппарата: в условиях явного перекоса в сторону ФСБ перестает действовать даже нынешняя, весьма упрощенная система сдержек и противовесов между властными институтами. Ключевые для функционирования государства органы постепенно теряют аппаратную автономию, что приводит к невозможности исполнения ими своих полномочий. Чем дольше бюрократический аппарат подвергается этому воздействию, тем меньше возможностей остается для того, чтобы в случае коллапса система могла восстановиться за счет внутренних ресурсов (как, в частности, это произошло в 1953 году после смерти Сталина). В нынешних обстоятельствах это может произойти, например, в результате конституционной реформы. На фоне предлагаемых внутренне противоречивых поправок к основному закону возникает риск перехода неизбежного конституционного кризиса в силовое противостояние. С учетом уровня персональных рисков в случае смены режима для различных элитных групп, обладающих доступом к силовому ресурсу, такое противостояние может иметь самые непредсказуемые последствия — вплоть до гражданской войны и попыток элит силой узурпировать власть.
Перерождение репрессивной системы и всевластие ФСБ:
- заводят историческое развитие России в тупик, поскольку ручная система управления страной через лояльных силовиков, очевидно, возможна лишь на протяжении жизни «гаранта» этой системы, а в случае его смерти страна окажется в состоянии клановой раздробленности, из которой будет крайне сложно выйти цивилизованным путем;
- уничтожают возможность нормального функционирования не только конкурентной, но даже и командно-административной экономики (подобной существовавшей в СССР), поскольку в условиях невозможности здорового соперничества на ключевых позициях в бизнесе зачастую оказываются люди, неспособные и/или нежелающие принимать рациональные и компетентные решения.
Совокупность этих факторов приводит к упадку и стагнации во всех сферах общественной жизни России.
«Органы государственной безопасности всегда были инструментом верховной власти, существовавшего политического режима»
Николай Патрушев, 2002 год
Для всесторонней и объективной оценки деятельности ФСБ необходимо предварительно обратиться к истории ее предшественников.
История современных спецслужб начинается (в том числе на официальном сайте ФСБ) с создания 20 декабря 1917 года Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК) — специализированного органа политического террора, образованного большевистской партией после захвата власти в России в 1917 году и приспособленного к борьбе с политическими противниками в условиях революции и Гражданской войны. На протяжении советской истории эта организация неоднократно меняла свои названия и функции, однако в первую очередь ВЧК — ГПУ — ОГПУ — НКВД — МГБ — КГБ всегда являлись репрессивными инструментами, которые на протяжении десятилетий стремились к слиянию в единое целое с правоохранительной системой, сохраняя при этом свои обособленность и привилегированный статус.
История спецслужб с 1917 года
История взлетов и падений спецслужбы вплоть до распада СССР
Хотя ФСБ России возникла на руинах КГБ, вопрос о том, является ли она настоящей правопреемницей последней, остается предметом споров.
С одной стороны, ФСБ отличается от КГБ своими задачами, методами и возможностями для коррупционной деятельности. Спецслужба в нынешнем виде стоит на страже не коммунистических или иных идеалов, а персональной власти президента, осуществляет точечные, а не массовые репрессии и, в отличие от КГБ, располагает возможностью активно вмешиваться в экономику и извлекать из этого существенную выгоду. Кроме того, де-юре преемственность между спецслужбами была разорвана (подробнее в справке ниже).
С другой стороны, в формировании ФСБ России активно принимали участие многие бывшие функционеры КГБ, значительная их часть перешла на работу в новую структуру. ФСБ создавалась на материальной базе Комитета государственной безопасности, ей по наследству достались инфраструктура, архивы, агентура и многое другое. Таким образом, определенная преемственность между ФСБ России и КГБ СССР в идеологии, методах и подходах к оперативной работе, а также в восприятии себя сотрудниками спецслужбы все-таки сохранилась.
Следует отметить, что первоначально, особенно в связи с непрекращающимся обнародованием преступлений, совершенных НКВД, руководство ФСБ России подтверждало отсутствие преемственности между новым ведомством и советской госбезопасностью. Особенно ярким примером стало заявление директора ФСБ России Николая Патрушева в интервью «Литературной газете» в 2002 году:
«Подчеркну, что ФСБ России — это не КГБ сегодня. Это новая отечественная спецслужба, соответствующая новой демократической форме российской государственности. В основе ее деятельности — защита закона, внепартийность, служение общенациональным интересам».
Однако со временем сотрудники ФСБ стали все больше отождествлять себя со своими предшественниками: так, отсчет истории спецслужбы на сайте ФСБ ведется с создания ВЧК, а в региональных управлениях регулярно открываются памятники Феликсу Дзержинскому.
Вопрос преемственности между КГБ и ФСБ
Спецслужбы начала 90-х и их связь с КГБ
Хотя основной задачей Комитета государственной безопасности, как и ФСБ, была политическая охрана режима от внешних и внутренних угроз, в отличие от современной спецслужбы, КГБ находился под определенным контролем со стороны правящей партии. Один из парадоксов революционных перемен 1990−1991 годов состоял в том, что ликвидация надзора КПСС над органами госбезопасности сделала их потенциально еще более опасными для демократических основ государства. Партийный контроль исчез, но появившийся вместо него прокурорский надзор был слаб и недостаточен, при этом эффективных механизмов парламентского и общественного контроля над спецслужбами в 90-е годы не сложилось.
Предпринятая в январе 1992 года попытка создать Министерство безопасности и внутренних дел России в качестве единого суперведомства свидетельствовала о намерении ельцинского Кремля в условиях сложной социально-экономической ситуации и начинающегося конфликта с Верховным Советом делать ставку на усиление спецслужб и на старую советскую силовую корпорацию.
Вместо шагов по полному упразднению старых органов госбезопасности и созданию принципиально новых российских спецслужб, находящихся под контролем парламента и гражданского общества, руководство страны предприняло ряд отчасти верных, но половинчатых мер по разукрупнению КГБ, и их оказалось недостаточно. Уже в первые месяцы существования независимой Российской Федерации высшие посты в ее спецслужбах заняли выходцы из советских КГБ и МВД, вовремя продемонстрировавшие лояльность президенту России.
Институт кураторства КГБ над госструктурами также не был ликвидирован полностью. Министерства и ведомства бывшего СССР были преобразованы в разного рода госконцерны, изменили названия и структуру, но внутри них остались прикомандированные сотрудники — в том числе, в «Аэрофлоте», СМИ, крупных вузах, «Интуристе», внешнеторговых организациях.
В этот период сотрудники спецслужб, оставшиеся после роспуска КГБ, окончательно утратили идеологическую мотивацию. Эту ситуацию описывает источник Центра «Досье» (s50), служивший в Первом главном управлении КГБ.
Контакт с руководством шел через сообщения, посылаемые Центром по радиоволнам и через объявления. Встречи с кураторами проходили всегда за пределами США — в Мексике или Канаде. После распада СССР сотрудник получил лишь короткое сообщение, в котором значилось, что ситуация неясна и с Центром до дальнейших указаний на связь выходить не следует. Затем последовало молчание. Лишь через полтора года его пригласили на встречу с куратором в одной из близлежащих стран. Они встретились, но никаких новых указаний, кроме как продолжать работу, получено не было. Уже в середине 90-х годов представители СВР вызвали агента в Центр.
Слова источника подтверждают, что КГБ был тотально идеологизирован и его сотрудники были убеждены в существовании угрозы безопасности СССР со стороны других стран.
Кроме того, советскую спецслужбу отличала высокая дисциплинированность офицеров. Приехав в Россию в 90-х годах, он отметил явное падение как морального, так и профессионального уровня — например, передача документов проходила практически без планирования и соблюдения мер конспирации.
Источник также рассказывает, что по возвращении в США он перестал получать четкие указания из Центра. Это свидетельствовало об отсутствии опыта у новых руководителей и их неспособности формулировать задачи.
Из-за сложившейся ситуации сотрудники старой школы ушли из СВР и ФСБ во второй половине 90-х — начале 2000-х годов. В 2008 году предпринимались попытки вернуть их, однако они не увенчались серьезным успехом.
Источник также отмечает, что в современной ФСБ наблюдается поколенческий конфликт. Молодые люди приходят на службу, стремясь заработать, однако «старые» сотрудники препятствуют им в этом, поскольку не хотят лишаться собственных ресурсов.
Попытки восстановления идеологической составляющей мировоззрения спецслужб, такие как, например, создание Российского института стратегических исследований (РИСИ) при СВР, трудно назвать успешными.
Российский институт стратегических исследований (РИСИ)
Российский институт стратегических исследований (РИСИ) был создан в феврале 1992 года в качестве аналитического центра Службы внешней разведки (СВР). Он был преобразован из бывшего Научно-исследовательского института разведывательных проблем Первого главного управления КГБ СССР.
С 2009 года РИСИ перешел в распоряжение администрации президента, а на пост руководителя был назначен отставной генерал-лейтенант СВР Леонид Решетников.
Как рассказывал «Радио Свобода» бывший сотрудник Александр Сытин, генерал Решетников ранее работал в Первом управлении КГБ и в определенный момент «воцерковился», что у него «приняло крайние формы увлечения Белым движением, Белой православной идеей, духовным и территориальным возрождением Империи. Главным делом его жизни стало обустройство пантеона бежавших из Крыма белогвардейцев, разбивших лагерь на греческом острове Лемнос». Это его увлечение постепенно захватило подведомственный ему институт. Основной же идеей Института стало антизападничество.
Позднее администрацией президента был создан Центр гуманитарных исследований, который был призван преодолеть «фальсификации российской истории». Одним из его руководителей стал Петр Мультатули, бывший сотрудник МВД, который считал своей целью возродить «священную память о царе-мученике». В свою очередь, главой Центра исследования проблем стран ближнего зарубежья была назначена украиновед Тамара Гузенкова. Вместе они продвигали антиукраинские идеи, называя страну Малороссией и «результатом преступного разрушения большевиками Российской империи».
В ноябре 2016 года главой Института стал бывший глава СВР Михаил Фрадков. С его приходом статус института заметно повысился.
В 2017 году агентство Reuters опубликовало статью с подтверждением того, что РИСИ разработал предложения по плану обеспечения победы Дональда Трампа на президентских выборах США.
На сегодняшний день мировоззрение сотрудников службы остается их частным делом, поэтому деидеологизацию ФСБ можно назвать ключевым отличием современной спецслужбы от КГБ СССР. Хотя на первый взгляд и кажется, что в ФСБ должны работать люди с определенными убеждениями, в действительности никакой выстроенной идеологической субординации в ведомстве не существует.
В отличие от органов ВЧК-ОГПУ-НКВД, набор в которые происходил по классовому принципу и куда сотрудники предшествовавшей царской тайной полиции попадали лишь в исключительных случаях, ФСБ была в значительной степени сформирована из числа бывших сотрудников КГБ. Ею были частично унаследованы структуры, оперативные методы, архивы и так далее.
Тем не менее ФСБ и КГБ — это два принципиально разных по своей природе и функциям института власти. Из этого не следует, что один «лучше» или «хуже» другого, они просто не сопоставимы. У этих организаций разные социально-политические роли, разное предназначение, функции и степень влияния на общество и государство. КГБ всегда оставался частью более широкого «репрессивного целого», элементом созданной большевиками системы, а также важным, но одним из многих инструментом поддержания жизнеспособности коммунистического государства.
ФСБ, выпавшая из «идеологического поля», сама стала системообразующим центром, новой и основной точкой опоры власти. История ФСБ, в отличие от истории КГБ, является не историей совершенствования орудия партийного идеологического террора, а историей формирования самостоятельного центра реализации и в отдельных случаях принятия стратегических политических и экономических решений.
Начало постсоветской эпохи
История спецслужбы с распада СССР до формирования ФСБ в 1995 году
За почти 30 лет своей истории ФСБ проделала сложную эволюцию, пройдя путь от остатков расшатанной структуры КГБ, сотрудники которого ожидали так никогда и не случившихся люстрационных процессов, до центрального элемента политической системы посткоммунистической России, заняв главенствующее место среди спецслужб. В этой эволюции стоит выделить период становления, эпоху расцвета и стагнацию, в которой в настоящий момент находится ФСБ.
Точкой отсчета для создания службы, очевидно, является распад Советского Союза. КГБ СССР был неотъемлемой частью выстроенной вокруг коммунистической идеологии советской системы и распался в течение нескольких недель после крушения СССР, оставив после себя огромный аппарат. Служащие ходили на работу и по инерции выполняли указания новых руководителей, но это уже нельзя было считать продолжением существования КГБ как системы.
Исторически ФСБ унаследовала структуру КГБ, на базе которого она фактически создавалась, однако центральной идеей реформирования КГБ после распада СССР было его разукрупнение. На базе ранее единого «суперведомства» было создано несколько независимых государственных служб: СВР (Служба внешней разведки) на базе Первого главного управления КГБ СССР, ФСО (Федеральная служба охраны) на месте Девятого главного управления КГБ СССР, ФАПСИ (Федеральное агентство правительственной связи и информации) на месте сразу нескольких технических служб, а также ряд других. Оставшееся было объединено в централизованную структуру, которая несколько раз переименовывалась, пока не получила свое современное название ФСБ России.
Становление принципиально новой политической силы — Федеральной службы безопасности — заняло практически целиком все 90-е годы и продолжалось вплоть до 2003 года. В этом процессе становления можно условно выделить три этапа: коммерциализация, криминализация (эти процессы происходили практически параллельно) и эмансипация. Коммерциализация и криминализация стали неизбежным следствием деидеологизации службы в условиях продолжающегося общего политического и экономического кризиса конца 80-х и начала 90-х годов. Эмансипация произошла в более поздний период и свидетельствовала о завершении перерождения и достижении спецслужбой нового уровня.
После распада СССР десятки тысяч формально не уволенных сотрудников спецслужб России по-прежнему имели в своем распоряжении пусть и временно разбалансированный, но мощный аппарат насилия. Находящееся в начале девяностых в глубоком кризисе государство, в свою очередь, не имело возможности поддерживать достойный уровень жизни сотрудников служб безопасности, а зачастую просто не могло обеспечить им прожиточный минимум. В таких условиях соблазн использовать силовые возможности в личных целях был чрезвычайно велик.
Легализовавшийся частный бизнес страдал от криминального беспредела, срочно нуждался в защите и обладал достаточными средствами, чтобы эту защиту оплатить. В этих условиях началась неизбежная коммерциализация службы. Сотрудники наряду со своей основной деятельностью стали искать дополнительные источники доходов. Часть из них приспособилась оказывать коммерческие услуги, используя свои связи, служебное положение и рабочие навыки. Таким образом начала развиваваться массовая и никем не контролируемая коммерциализация сотрудников спецслужб.
В результате сотрудники органов безопасности оказались в состоянии «двойной лояльности». Они быстро учились обслуживать одновременно и интересы государства, и интересы частного капитала, выступая в качестве частной охраны. Впрочем, в этот период офицеры спецслужбы мало чем отличались от сотрудников других силовых структур (милиционеров, прокуроров, таможенников и прочих).
После развала Советского союза власть была занята попытками выстроить новое государство, а россияне столкнулись с дефицитом, невыплатой зарплат и отсутствием понятных жизненных перспектив. В этих условиях резко возросло количество организованных преступных группировок, противостоять которым у власти не хватало ресурсов. Представители ОПГ занимались кражами, торговлей оружием и наркотиками, и, помимо прочего, крышевали бизнесменов за определенный процент акций — их доходы зависели от успеха предприятия. Навыки сотрудников КГБ, знавших основы конспирации и методики силовиков, оказывались весьма полезны представителям организованной преступности, которые охотно нанимали на работу бывших и действующих чекистов. Под крылом бандитов сотрудники спецслужбы могли рассчитывать на достойный заработок и помощь в решении личных вопросов. Зачастую сотрудничество с преступниками удавалось оправдывать необходимостью оперативного внедрения, что позволяло формально легализовать эту деятельность.
Хотя слияние бандитов с силовиками происходило практически повсеместно, наиболее исторически значимые для страны события развивались в Санкт-Петербурге, где часть сотрудников регионального управления ФСБ, администрация города и верхушка местного криминального круга сформировали устойчивую преступную коалицию. Итогом этого стало зарождение беспрецедентной для России системной и структурированной коррупции с международными связями. Ближайшие образцы подобного рода «сообществ» можно найти в истории итальянской мафии или американских преступных синдикатов эпохи «Великой депрессии».
Ключевую роль в этой коалиции играл чиновник городской администрации Санкт-Петербурга Владимир Путин. Он был связующим звеном между тремя главными сторонами — местными сотрудниками ФСБ, криминальными авторитетами и администрацией города.
После того как Путин был назначен руководителем ФСБ, он провел жесткую реструктуризацию системы спецслужбы, сопровождавшуюся массовыми увольнениями старых сотрудников и их заменой на выходцев из Санкт-Петербурга. Эти изменения предопределили вектор эволюции системы на многие годы вперед.
Представители «питерского круга» стали стремительно перемещаться в Москву и занимать различные государственные посты, а также должности в аффилированных с государством коммерческих и некоммерческих организациях, в том числе в самой ФСБ.
Земля для генералов
Приватизация генералами КГБ-ФСБ секретных резиденций, дач и служебных квартир в элитных районах Подмосковья
Возникновение ФСБ
Приход Владимира Путина в ФСБ и реформы в спецслужбе 1998−2003 гг.
При этом коалиция во многом не теряла своей жесткой внутренней организации и сплоченности. Как работает такая система, можно понять из материалов прослушек телефонных переговоров, произведенных правоохранительными органами Испании в рамках дела «русской мафии».
Оказавшись в центре политической системы России, союз чекистов, чиновников и бандитов получил возможность влиять на все сферы жизни страны. Гражданские и государственные институты, находящиеся на момент начала нулевых еще на стадии формирования, не смогли отреагировать на угрозу, а резкий рост цен на нефть позволил коалиции поставить под свой контроль огромные денежные потоки и начать проводить популистскую политику, которая обеспечила ей широкую поддержку со стороны населения. В результате коррупционные практики вышли на системный уровень.
По мере того как внутри службы происходили качественные изменения, она стала претендовать на возвращение ранее утраченных позиций. Эта тенденция сохраняется до сих пор как основной тренд — ФСБ стремится восстановить статус «суперслужбы», присматривающей не только за всем обществом и государственным аппаратом, но и за другими силовыми ведомствами. Основные структурные изменения с конца 90-х годов соответствовали этому тренду — внутри ФСБ создавались и наращивались подразделения, способные выходить за рамки строго очерченных конституционных компетенций и позволяющие контролировать работу других силовых ведомств — прокуратуры, а впоследствии и Следственного комитета, МВД, таможни, ФСО и так далее. Вероятно, самым важным структурным изменением 90-х годов стало создание Департамента экономической безопасности (ДЭБ) ФСБ. На практике образование внутри ФСБ новой структуры расширяло для спецслужбы возможность вмешательства в финансовые и хозяйственные процессы. ФСБ, прибавив к своим полномочиям, помимо контрразведки и контртерроризма, также контроль за экономикой, начала постепенно вновь превращаться в силовое суперведомство.
Новая волна структурных изменений прошла в 2003—2004 гг., когда Владимир Путин укрепился в позиции президента.
Путин взял курс на расширение полномочий спецслужбы — 11 марта 2003 года своим указом он передал функции Федеральной пограничной службы (ФПС) и часть функций Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) в ведение ФСБ.
Одновременно продолжалась борьба с другими конкурирующими ведомствами и некоторая реструктуризация отношений с криминальным сообществом. В 90-е годы в связи со всплеском организованной преступности прошли реформы по расширению оперативных возможностей МВД. В результате управление по борьбе с организованной преступностью МВД обладало существенным влиянием, а оперативники МВД лидировали в исполнении силовых операций. В то же время отношения между сотрудниками ФСБ и криминалитетом были более-менее сбалансированными, и если в них и был перекос, то скорее в сторону бандитов.
Однако в начале 2000-х годов, когда назначенцы Владимира Путина заняли практически все ключевые посты внутри ФСБ, спецслужба отыграла свои позиции в отношениях с криминалом — хотя «рабочее» сотрудничество продолжилось, была восстановлена строгая субординация: теперь ФСБ диктовала бандитам свои условия.
Кроме того, спецслужба смогла сначала наверстать отставание, а потом и вовсе избавиться от конкурентов из МВД. После реформы 2001 года региональные управления внутренних дел были переподчинены напрямую Москве, в результате чего милиция стала меньше мешать сотрудникам ФСБ на местах, а конфликтные ситуации начали разрешаться через федеральный центр. В начале 2000-х годов УБОПы МВД начали терять свои позиции, а в 2008 году были окончательно упразднены.
ФСБ и другие силовики
Взаимоотношения между ФСБ и другими силовыми структурами
ФСБ и организованная преступность
Взаимодействие спецслужбы с криминальным миром
Одновременно с этим аппаратное положение ФСБ усиливалось. В 2004 году был опубликован указ президента Путина о реформировании спецслужбы, в соответствии с которым руководству предоставлялись намного более широкие полномочия: в частности, директор ФСБ получил право самостоятельно определять состав и численность Коллегии ФСБ — совещательного руководящего органа ведомства. Как известно, даже в КГБ членов Коллегии утверждал и Совет Министров, и ЦК КПСС.
Продолжались также сокращения структуры командования. Например, тем же указом 2004 года количество заместителей директора было уменьшено с двенадцати до четырех. Также были упразднены департаменты, которые до того момента действовали как самостоятельные подразделения. Вместо них были созданы самостоятельные службы, внутри которых образовывались департаменты и управления. При этом, согласно тому же указу, по которому проводились сокращения, все сотрудники оставались в штате до окончания реформ.
Генерал-полковник Евгений Ловырев, руководитель департамента организационно-кадровой работы ФСБ России, комментируя указ, отметил, что среди разработчиков документа было руководство ФСБ, чьи просьбы и пожелания были в большинстве своем учтены. Указ означал придание ФСБ статуса государства в государстве, фактически самоуправляемой структуры. В результате этих изменений полномочия спецслужбы существенно расширились и вышли за конституционные пределы: с этого момента ФСБ стала универсальным ведомством, имеющим возможность вмешиваться в любые, а не только связанные с внутренней контрразведкой, процессы. При этом даже немногие существовавшие возможности условно внешнего контроля за ФСБ были существенно сокращены.
В 2004—2005 гг. была создана 6-я служба управления собственной безопасности (УСБ) ФСБ (так называемый «сечинский спецназ»), которая является одной из самых влиятельных структур ФСБ.
По информации бывшего сотрудника ФСБ (s1), главным поводом создания 6-й службы стало желание увеличить оперативные возможности ФСБ, которые традиционно уступали МВД в этой сфере, несмотря на больший доступ к информации:
«Дело в том, что следственный аппарат ФСБ технически имел относительно узкую юрисдикцию, которую московское его представительство, в отличие от региональных, достаточно строго соблюдало. В эту юрисдикцию не входили, например, экономические дела. Шестая служба была создана отчасти, чтобы компенсировать эту консервативность и недостаток оперативности в конкуренции с МВД. Одной из целей новой службы, была окончательная ликвидация Управления по борьбе с организованной преступностью МВД (УБОП), которое в середине 1990-х массово задерживало сотрудников ФСБ при налетах, а также понижение позиции МВД в целом. Новая служба была задумана как «надстройка» над остальными, в качестве оперативного органа, в который вербовали наиболее сильных кандидатов, а также, начиная примерно с 2006—2008 гг., следователей Центрального аппарата ФСБ».
Формирование службы было инициативой вице-премьера и замруководителя Администрации президента Игоря Сечина и проходило под его руководством. С одной стороны, это предоставило ФСБ возможность в очередной раз расширить сферу своего влияния за изначально задуманные и соразмерные органу внутренней контрразведки пределы, с другой — предоставило Игорю Сечину возможность использовать подразделение в своих экономических интересах. Как часть УСБ, 6-я служба была особенно полезна, поскольку имела влияние на другие структуры ФСБ.
Кроме того, 6-я служба получила полномочия по организации государственной защиты для свидетелей по уголовным делам. Это позволяло использовать ресурсы спецслужбы как для легализированного крышевания партнеров, так и для контроля над интересующими ФСБ персонами. Организация госзащиты стала для сотрудников 6-й службы и способом заработка: многие бизнесмены, особенно занятые в теневом секторе, готовы платить немалые суммы за подобную услугу. Например, под госзащитой долгое время находился банкир Евгений Двоскин, занимавшийся обналичиванием денежных средств: на разборки с конкурентами он приезжал на машине «скорой помощи» вместе с сотрудниками ФСБ.
В тот же период основанное в 1999 году управление оперативной информации, офицерам которого разрешалось выезжать за границу, было преобразовано в Департамент оперативной информации (ДОИ) в составе 5-й службы (2004). На основе похожего управления был создан Центр информационной безопасности ФСБ (ЦИБ ФСБ).
Кроме того, в 2003 году была упразднена Федеральная пограничная служба, а ее функции и материально-техническая база были переданы Пограничной службе ФСБ. В результате под контролем ФСБ оказалась, помимо прочего, вся пограничная авиация. Она была передана управлению авиации ФСБ и стала общедоступной для всех подразделений спецслужбы (ранее созданное в 1999 году УА было ориентировано в основном на нужды спецназа (ЦСН)). С тех пор авиаторы ФСБ несколько раз побывали на обоих полюсах планеты и покорили Эльбрус. По данным неофициального реестра российской авиационной техники, авиапарк ФСБ включает в себя более 200 единиц летательной техники.
В результате реформ 90-х и начала 2000-х годов существенно расширились полномочия службы, особенно в сфере работы с информацией, и ее возможности силового сопровождения и вмешательства в различные процессы, не входящие в изначальные и резонные компетенции ФСБ. Кроме того, повысилась материальная независимость организации, что видно на примере создания собственной авиации — при этом, внешний контроль за спецслужбой был минимизирован.
В итоге задуманное Ельциным ведомство с исключительно контрразведывательными структурой и функциями перестало быть таковым. Новая, соответствующая растущим амбициям службы структура сложилась приблизительно к 2007−2008 годам.
По мере того как ФСБ становилась орудием в руках правящей элиты, у спецслужбы стали появляться новые функции, определенные не законами, а скорее понятиями и реальным положением дел в обществе. Эти функции, включающие в себя лоббирование экономических и политических интересов правящей элиты и осуществление политических репрессий, со временем в значительной степени вытеснили исполнение конституционных функций по обеспечению общественной и государственной безопасности. Процесс внутренней реформации ФСБ начался еще в 2000-х годах, а окончательно завершился к 2011−2014 годам.
«Федеральная служба безопасности никогда не будет обслуживать какие-либо партийные или групповые интересы, а будет строить свою работу на основе закона и в интересах всего государства»
Владимир Владимирович Путин, 1998
Под экономическим или коммерческим лоббированием в этом докладе понимается использование ресурса ФСБ для передела рынков (в том числе нелегальных, таких как контрабанда или оборот наркотиков), захвата, удержания и перераспределения активов, а также для реализации иных экономических интересов частных лиц.
Первым крупным публичным скандалом, связанным с коммерческим лоббированием, в который оказалось вовлечено ведомство, было знаменитое дело «Трех китов», возбужденное в 2000 году. Благодаря процессу «Трех китов» масштабное участие ФСБ в коммерческой деятельности впервые стало достоянием общественности. Для урегулирования конфликта потребовалось личное вмешательство президента. Тем не менее никто из основных фигурантов дела в итоге не был наказан, само дело было спущено на тормозах, а ответственность понесли лишь второстепенные акторы.
Дело «Трех Китов»
Контрабанда мебели с участием ФСБ
В 2005 году разразился скандал в связи с делом о контрабанде китайских товаров, в котором фигурировало целое подразделение ФСБ (его территория в Москве использовалась в качестве перевалочной базы для контрабандных товаров). Несмотря на то что скандал повлек за собой ряд отставок на самом высоком уровне, в итоге его фигуранты получили возможность продолжить свои государственные и коммерческие карьеры.
Дело о китайской контрабанде стало сигналом о том, что ФСБ обладает особым, неприкосновенным статусом. Оно же сделало ФСБ центром притяжения многочисленных сил, заинтересованных в решении экономических и личных проблем за счет административного ресурса.
Китайское дело
Контрабанда китайских товаров через воинскую часть ФСБ
В результате дела «Трех китов» и «китайского» дела был нанесен значительный удар по Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН). В октябре 2007 года был арестован генерал ФСКН Александр Бульбов — в отношении него и нескольких его коллег было возбуждено дело о незаконной прослушке (в 2010 году генерала приговорили к трем годам условно). Спустя несколько дней после ареста глава ФСКН Виктор Черкесов опубликовал в газете «Коммерсант» статью «Нельзя допустить, чтобы воины превратились в торговцев», в которой заявил о наличии конфликта между ФСБ и ФСКН, а также коммерциализации спецслужбы. Вскоре на статью отреагировал Владимир Путин: «выносить такого рода проблемы в СМИ считаю некорректным. И если кто-то действует таким образом, предъявляет такого рода претензии о войне спецслужб, сам сначала должен быть безупречным». В мае 2008 года после избрания президентом Дмитрия Медведева Черкесов был освобожден от должности главы ФСКН и назначен главой Федерального агентства по поставкам вооружений, военной, специальной техники и материальных средств. Спустя два года его уволили и оттуда. Как писали тогда СМИ, президент так и не смог простить своему давнему соратнику статьи о конфликте между силовиками. После отставки Черкесова ФСКН возглавил еще один выходец из «клана питерских чекистов» генерал-полковник Виктор Иванов. Новый глава антинаркотической службы запомнился шумными пиар-акциями и громкими скандалами.
Противостояние между ФСБ и ФСКН
Дело генерала Бульбова и отставка Черкесова
Прайс-лист ФСБ
Более подробно случаи использования ресурса спецслужбы для экономических нужд частных лиц описаны в разделе «Структура ФСБ». Вместе с тем следует отметить, что, помимо масштабного лоббирования интересов крупных бизнесменов и чиновников, сотрудники ФСБ (как, впрочем, и других силовых ведомств) монетизируют свои полномочия и на более низовом уровне.
Источник «Досье», связанный со спецслужбой (s9), сообщил, что существует распространенная практика, в соответствии с которой ФСБ предоставляет свои услуги частным лицам на коммерческой основе. Для подобных случаев существуют специальные прайс-листы, в которых перечислены такие сервисы, как, например, проверка по закрытым базам и прослушка. Источник передал «Досье» пример прейскуранта с перечислением некоторых из оказываемых ФСБ услуг.
Общая информация
- Досье на физическое лицо — $100 (включает в себя паспортные данные, ИНН, СНИЛС, сведения об имуществе, транспорте, связанных физических лицах, участии в юридических лицах и ИП, судимости, розыске, доходах, а также архивные данные, номера телефонов, электронную почту);
- Расширенное досье на физическое лицо — $500 (включает в себя информацию, перечисленную в п. 1, а также сведения о передвижении лица всеми видами транспорта, кредитах и родственниках, номера всех счетов в банках, внутренние и загранпаспорта с фотографиями).
Мобильная связь, электронная почта, мессенджеры
- Распечатка соединений абонента с указанием геолокации — $1 000−1 500 в зависимости от оператора;
- Взлом мессенджера с выгрузкой данных — от $3 000;
- Взлом электронной почты с предоставлением доступа к ней в режиме онлайн — от $1 000 за месяц доступа;
- Взлом страниц соцсетей — от $300;
- Прослушивание и фиксация переговоров по мобильному телефону — $3 000 в сутки, минимальный заказ от семи суток;
- Установление местонахождения абонента в течение суток — от $1 000;
- Установление владельца номера, а также номера IMEI устройства, зарегистрированных на лицо номеров, адреса владельца номера — от $100;
- Информация о постановке номера на контроль — $3 000.
Информация из актуальных баз данных
Выписка из интересующих баз данных (в их число входят базы МВД, ФСИН, ГИБДД, ФНС, ЗАГС, ФССП, ПФР, Росреестра, Пограничной службы, банков России и Интерпола) — от $100.
Финансовая информация
- установление номеров всех счетов лица во всех банках РФ — $100;
- остаток на счете — от $100 за каждый счет;
- движение по счету — от $300.
Перечисленные выше виды услуг предоставляются также и в отношении юридических лиц. Как рассказывает источник, эта практика распространена во всех подразделениях ФСБ, имеющих доступ к общим базам данных. Помимо указанных сервисов, существует возможность заказать и наружное наблюдение сотрудников спецслужбы за необходимым лицом. Чаще всего выполнением этой задачи занимается Оперативно-поисковое управление ФСБ.
Главное отличие политического лоббирования от коммерческого состояло в том, что основным его заказчиком и бенефициаром являлась власть в лице политических групп, а его реализацией занимались не отдельные сотрудники, а ФСБ как институциональное образование. Такого рода операции происходили по просьбе или с согласия президента, его администрации и Совета безопасности.
Еще в 1999 году ФСБ приняла участие в смещении с должности Генерального прокурора Юрия Скуратова, который годом ранее расследовал, помимо прочего, потенциальные правонарушения дочери Бориса Ельцина, а также вице-премьеров Анатолия Чубайса и Валерия Серова. Необходимо отметить, что вопросы о справедливости обвинений в отношении Скуратова и истинных мотивов расследования находятся за пределами данного доклада. Здесь этот эпизод приводится в качестве одного из самых ранних примеров использования ФСБ во внутриэлитных столкновениях.
Через несколько месяцев по государственному каналу показали видеозапись, на которой «человек, похожий на Скуратова» отдыхал в компании девушек легкого поведения. После этого в отношении генпрокурора возбудили уголовное дело за превышение должностных полномочий и отстранили от должности. Расследование уголовного дела курировала ФСБ, возглавляемая Владимиром Путиным. Скуратов, заявлявший, что видеозапись сфальсифицирована, называл исполнителем операции именно Путина и описывал в своей книге переговоры в администрации президента, в ходе которых Путин призывал генпрокурора добровольно уйти в отставку, чтобы избежать длительной процедуры по отстранению в парламенте. Для Владимира Путина дело Скуратова стало возможностью продемонстрировать лояльность президенту Ельцину и его окружению, а в дальнейшем помогло ему стать преемником и возглавить страну.
Захват НТВ
Следующей важной вехой для ФСБ стал захват частного телеканала НТВ. В 2001 году компания перешла из частных рук к государству в лице «Газпрома».
Захват телекомпании вызвал бурную реакцию со стороны общества. В защиту НТВ проводились митинги и пикеты, некоторые региональные СМИ проводили акции солидарности с телеканалом. Значительная часть журналистов сразу же ушла с НТВ (Подробнее о закрытии нескольких ключевых программ, включая «Итоги», «Тушите свет», «Глас народа», «Независимое расследование», «Итого» и «Свидетель века»).
В итоге в 2001 году крупный пакет акций телеканала перешел в распоряжение «Газпром-Медиа». Председателем совета директоров и основным собственником НТВ стал директор холдинга «Газпром-Медиа» Альфред Кох, а на место генерального директора был назначен бизнесмен Борис Йордан. Президент Путин при этом заявил, что не считает себя «вправе вмешиваться в спор хозяйствующих субъектов».
Причиной захвата НТВ СМИ и эксперты считали критику власти. В частности, телеканал проводил собственное расследование серии взрывов в сентябре 1999 года: в причастности к этим событиям журналисты подозревали ФСБ. Кроме того, телеканал выступал против чеченской войны, расследовал коррупцию среди чиновников, высмеивал их в программе «Куклы», а также не в лучшем для власти свете освещал трагедию подводной лодки «Курск».
Существует неподтвержденное предположение, что экс-владелец НТВ Владимир Гусинский договорился с властями о финансовой компенсации в обмен на прекращение активной политической борьбы. Он также должен был покинуть страну и не использовать решение ЕСПЧ от 2004 года, в котором уголовное преследование Гусинского признаетсянамеренным запугиванием.
Ситуация с захватом телеканала НТВ — «это то, что наша новая кремлевская команда стыдливо называла информационной безопасностью, так сказать, родной сестрой управляемой демократии», — заявил в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы» правозащитник, депутат Госдумы от СПС Сергей Ковалев.
Захват НТВ стал первым масштабным случаем использования спецслужб для давления на СМИ в политических целях.
ФСБ, СМИ и интернет
Давление спецслужбы на медиа и соцсети, собственные проекты ФСБ
Захват ЮКОСа
Главной публичной акцией, которая, по сути, открыла эпоху политического рейдерства в России, была экспроприация компании ЮКОС, начавшаяся с возбуждения в 2003 году уголовного дела о неуплате налогов. Выгодоприобретателями этой операции стали связанные с силовыми структурами и президентом лица, при этом в целом она имела сугубо политический подтекст.
Дело ЮКОСа
ФСБ на страже политических и экономических интересов Кремля
Команда президента Путина, таким образом, решала сразу несколько важных для себя задач: избавлялась от угрозы своему правлению в лице потенциального политического оппонента, укрепляла собственный плацдарм в стратегически важном секторе экономики и проводила воспитательную работу с представителями крупного бизнеса. Дело ЮКОСа навсегда изменило характер отношений между властью и предпринимателями в России: теперь владеть крупным капиталом позволялось лишь в обмен на политическую лояльность и отказ от любой критики президента.
Несмотря на то что формально следственные действия проводились сотрудниками разных силовых структур, за всеми ними с самого начала стояли представители ФСБ, которые координировали и направляли процесс.
Дело Сергея Магнитского
Другим примером политического рейдерства (более поздним, но почти таким же значимым, с точки зрения политических последствий, как и дело ЮКОСа) стало дело юриста Сергея Магнитского, раскрывшего организованную чиновниками и силовиками схему хищения бюджетных средств через возврат НДС. В ответ в отношении него возбудили дело о пособничестве при уклонении от уплаты налогов. В октябре 2008 года Сергей Магнитский был арестован. Юрист неоднократно заявлял об оказываемом на него давлении: силовики требовали пойти на сделку со следствием и дать показания на финансиста Уильяма Браудера. После 11 месяцев заключения Магнитский скончался в СИЗО от продолжительных проблем со здоровьем, которые следователи и судьи отказывались принимать во внимание при продлении срока содержания под стражей.
Возникшее как бы из случайных обстоятельств дело Магнитского в действительности являлось заранее спланированной и скоординированной сотрудниками управления «К» Службы экономической безопасности ФСБ России операцией, вероятной целью которой было вытеснение нелояльных инвесторов и предпринимателей из России.
Дело Магнитского
Связь ФСБ с коррупционными схемами, которые раскрыл погибший юрист
Те, кто планировал дело Магнитского, безусловно, не могли предположить, что процесс выйдет из-под контроля и конфиденциальные обстоятельства, касающиеся технических деталей этой операции, станут общественным достоянием. Дело и смерть Сергея Магнитского повлекли за собой один из крупнейших международных скандалов в истории посткоммунистической России. Тем не менее в общем операция достигла своей цели: статус иностранного бизнеса, по сути, оказался приравнен к статусу российского — договариваться с властью (в том числе об откатах и взятках) с этого момента должны были все. На рынке остались лишь те иностранные фирмы, которые осознанно приняли эти новые правила игры ради коммерческой выгоды.
Сегодня ФСБ подменяет собой разнообразные государственные институты, играя в жизни России самостоятельную роль. Именно через ФСБ происходит теневое управление всей системой власти: помимо прямых обязанностей, сотрудники спецслужбы занимаются решением политических и экономических вопросов в интересах Владимира Путина, его окружения или администрации президента.
Заняв ключевую позицию в системе государственного управления РФ, ФСБ естественным образом стала полем борьбы за власть и ресурсы. В демократическом обществе столкновения политических интересов реализуются через партии, парламент, лоббистские организации в органах исполнительной власти и так далее, а экономические споры разрешаются с помощью судебной системы или отраслевых ведомств. Однако в современной России эти конфликты проявляются как межклановая борьба за влияние на ФСБ и внутри ФСБ.
Каждая уважающая себя финансово-промышленная группа держит свое «представительство» внутри ФСБ, как в другой ситуации держала бы его в парламенте, правительстве или при суде. На сегодняшний день лишь лоббирование внутри администрации президента может быть конкурентоспособным с лоббированием внутри ФСБ, так как властные функции всех других институтов активно деградируют.
Однако приоритет остается за лицами из ближайшего окружения Владимира Путина, содержащими свои кланы в ФСБ, или же теми сотрудниками спецслужбы, которые обладают правом прямого доклада и могут непосредственно формировать мнение президента. Заручившись согласием главы государства, эти лица уполномочены проводить масштабные силовые операции против руководства различных ведомств или крупных бизнесменов с использованием широкого спектра методов: от реализации собранного заранее компромата до «оперативных экспериментов» с провокацией нужного преступления. При этом иногда (например, в деле генерала МВД Дениса Сугробова) за подобным согласием представители спецслужбы обращаются уже после начала операции. В таких случаях исход вопроса зависит от того, какая из сторон конфликта первой достигнет президента со своей версией событий.
Очевидно, что подобный формат взаимодействия ослабляет информированность президента о реальном положении дел. Компенсировать этот недостаток ручной системы управления он пытается за счет создания системы сдержек и противовесов уже внутри самой спецслужбы, поощряя клановую разобщенность в ФСБ и стараясь не допускать чрезмерного усиления отдельных групп влияния. Например, главу 6-й службы УСБ ФСБ Олега Феоктистова, традиционно считавшегося человеком Сечина, уравновешивал глава самой УСБ ФСБ Сергей Королев, относящийся к другой группе.
В обход традиционной общегосударственной системы сдержек и противовесов ФСБ является для президента главным властным ресурсом в силовой сфере (в политической эта роль досталась администрации президента). В целом общий тренд состоит в формировании одноканальной системы управления страной ФСБ на фоне постепенного снижения роли и самостоятельности других силовых и тем более несиловых ведомств. Поэтому на сегодняшний день конфликты с другими институтами государства, как правило, разрешаются в пользу ФСБ. Этот дисбаланс сформировался в результате активных усилий спецслужбы в последние 20 лет, начавшись подрывом влияния первого руководителя Госнаркоконтроля Виктора Черкесова, а позднее продолжившись уничтожением автономии Таможенного комитета (Андрей Бельянинов) и ФСО (Евгений Муров). При этом верховенство ФСБ закрепилось не так давно: еще в начале 2010-х годов продуктивно противостоять ФСБ могла, к примеру, Генпрокуратура, защитившая от уголовного преследования своих сотрудников в деле о «крышевании» казино подмосковными прокурорами. Однако это практически последний случай успешного противодействия государственных органов влиянию спецслужбы.
Владимир Путин на заседании коллегии Федеральной службы безопасности.
Дела губернаторов
Ярким примером того, как ФСБ напрямую реализует политическую волю президента и его администрации, является череда уголовных дел против российских губернаторов 2015—2017 годов. Громкие задержания проводила 6-я служба УСБ ФСБ. Несмотря на многочисленные заявления политологов о том, что силовой блок действовал по собственному усмотрению, а президенту оставалось лишь мириться с происходящим, факты указывают на обратное. За арестами губернаторов стояли месяцы кропотливых разработок, а задачи они получали «сверху». Таким образом, ФСБ стала надежным инструментом, позволяющим верховной власти решать целый спектр разнообразных задач: от локального передела экономических интересов в пользу более сильных кланов до удовлетворения общественного запроса на борьбу с коррупцией, обеспечения политической лояльности и устрашения региональных властей. Последнее особенно характерно для российских властей: экономика страны во многом зависит от отношений с западными странами, а Владимиру Путину важно на словах оставаться приверженцем демократии, в связи с чем массовые «чистки» образца 30-х годов прошлого века невозможны, да и попросту не нужны. Достаточно лишь регулярно проводить выборочные показные процессы, а все остальные считают сигнал. Эта тактика работает как для усмирения «несогласных» россиян, так и для контроля за региональными элитами. Параллельно под видом борьбы с коррупцией происходит и передел рынков на уровне субъектов, в результате которого выигрывают приближенные к представителям федерального центра и силовикам (а иногда и сами силовики).
Дела губернаторов
ФСБ как политический инструмент Кремля
Управление ФСБ
При этом президент сегодня старается сделать свой персональный контроль над ФСБ более эффективным. Безусловно, у него сохраняются вспомогательные рычаги «внешнего контроля» службы — в первую очередь, аппарат администрации президента и Совета безопасности. Владимир Путин стремится наладить двухканальную систему коммуникации с ФСБ, напрямую общаясь не только с главой спецслужбы Александром Бортниковым, но и с руководителями отдельных служб и управлений. Таким образом президент пытается поставить себя в центр этого механизма. В то же время это создает дополнительную нагрузку на систему, рождает конкуренцию и трения между формальным руководством службы и представителями кланов, получающими возможность прямого контакта с президентом.
То есть можно наблюдать два процесса одновременно: в стране складывается одноканальная система управления через ФСБ, а президент постепенно формирует двухканальную систему коммуникации с самой ФСБ.
Уникальность статуса президента состоит в том, что он руководит ФСБ и сам же является ее главным «клиентом». С одной стороны, президент выступает безусловной доминантой в этих отношениях, и если у него имеется четко выраженная политическая воля и твердое мнение по какому-то вопросу, то он может, за редчайшими исключениями, эту волю реализовать в полном объеме, используя службу как инструмент своей единоличной власти. С другой стороны, проблема в том и состоит, что в условиях снижения конкуренции с другими службами президент все реже способен сформировать свое независимое и твердое мнение без помощи ФСБ, и тем более проявить необходимую политическую волю.
Все чаще исход корпоративных конфликтов стал зависеть от того, кто первым сделал доклад, что ведет к быстрой деградации системы. В этом ее существенное отличие от сталинской системы реализации личной власти, так как Сталин всегда опирался одновременно и на партию, и на органы госбезопасности. Крах идеологии и ряд других факторов привели к тому, что Путин может полагаться только на ФСБ.
В целом ФСБ фактически завершила экспансию в правоохранительной сфере, приобретя универсальную компетенцию и став «королевой спецслужб», полностью выведенной из-под всякого внешнего контроля. ФСБ устранила или поставила под контроль конкурирующие силовые институты, в том числе с использованием внедренных агентов или прикомандированных сотрудников. Единственной формой надзора за спецслужбой стал персональный контроль президента, который старается руководить службой сразу на двух уровнях: начальников и непосредственно исполнителей.
Управление ФСБ
Органы, контролирующие деятельность спецслужбы
Изменение роли ФСБ привело к возникновению внутреннего противоречия в работе службы. Оно выражается в конфликте ее формальной и фактической структур. Формальная структура службы и ее жесткая иерархия соответствуют декларируемым конституционным функциям. При этом существует неформальная структура ФСБ как центра принятия и реализации решений, внутри которой существуют установившиеся неофициальные отношения между сотрудниками.
Подстраиваясь под новые задачи, служба изменилась организационно и стала напоминать своего рода «биржу». Она состоит из групп влияния, не зависящих от формальной иерархии (например, известно, что глава Службы экономической безопасности ФСБ Сергей Королев и руководитель управления «К» той же самой службы Иван Ткачев враждовали, поскольку относятся к разным кланам). В разных отделах и на различных уровнях находятся сотрудники, представляющие интересы отдельных лиц и при определенных политических обстоятельствах действующие согласованно. Эти группы могут существовать самостоятельно, а могут выстраиваться в более или менее устойчивые ассоциации. Руководители этих групп могут обладать влиянием, сравнимым и даже иногда превышающим полномочия формальных руководителей ФСБ.
Отношения между группами влияния внутри ФСБ и их клиентами являются нелинейными. В зависимости от ситуации могут многократно меняться ролями «принципал» и «агент». В некоторых случаях группы влияния действуют в интересах своей клиентуры, продвигая определенные решения или действия в их интересах. Но иногда они действуют в собственных интересах, используя клиентов как ресурс. В крайних случаях эти группы могут «сдавать» своих клиентов, и тогда они из бенефициаров системы превращаются в ее жертв. Общая тенденция состоит в том, что группы влияния становятся все более независимыми по отношению к клиентам, начинают работать одновременно с разными клиентами, маневрируют между ними и быстро увеличивают собственный административный и финансовый ресурс. Привилегированное положение остается только у тех клиентов, которые сохраняют устойчивый параллельный прямой выход на президента. Однако даже этого иногда не хватает, чтобы избежать перемещения из бенефициаров в жертву, как это произошло в случае с экс-министром обороны Анатолием Сердюковым.
Отставка Сердюкова
Роль ФСБ в смещении министра обороны
Закрепив за собой универсальную компетенцию, ФСБ получила возможность оперативно подключаться к расследованию любого уголовного дела, в чьем производстве оно бы ни находилось — полиции, Следственного комитета, суда и так далее. С целью прямого контроля над расследованиями в случае необходимости создаются межведомственные оперативные группы, деятельность которых носит устойчивый и долгосрочный характер. Такая группа, например, была создана для расследования дела об убийстве Бориса Немцова (подробнее — Вторая служба).
В межведомственную группу могут включаться следователи по делу, надзирающие сотрудники прокуратуры, оперативные сотрудники полиции и самой ФСБ, а также другие заинтересованные лица, вплоть до членов «ветеранских» организаций правоохранительных органов, обычно отвечающих за связь с криминальным миром.
ФСБ получила возможность напрямую контролировать процесс расследования любого уголовного дела и превращать в декорацию установленные законом отношения между прокурорами, следователями и судьями. В иных случаях ФСБ оказывает влияние на следствие неофициально, через прикомандированных сотрудников или внедренных агентов. По мере того как уголовные дела стали одним из главных инструментов «ручного управления» государством, мнение ФСБ стало решающим практически в любом интересующем спецслужбу экономическом или политическом процессе.
Полномочия ФСБ
Правовой статус спецслужбы
Превращение ФСБ в могущественную, универсальную и лишенную внешнего контроля организацию сопровождалось возвращением к худшим традициям методов работы ее предшественников. Деятельность ФСБ зачастую не соответствует даже требованиям весьма эластичного российского законодательства: нередко для достижения поставленных целей офицеры ФСБ прибегают к сотрудничеству с криминальными элементами, провокациям и пыткам.
Пытки
О применении пыток сотрудниками ФСБ на примере дела «Сети» и других случаев
Показательным примером работы спецслужбы с общественными группами и применяемых при этом методов является дело «Нового Величия» — организации по «свержению режима», созданной внедренным агентом. Это дело наглядно демонстрирует использование ФСБ провокаций (самостоятельного создания и последующего разоблачения общественной угрозы).
Дело «Нового Величия»
Создание подпольной организации внедренным агентом ФСБ
Несмотря на то, что основная деятельность ФСБ сконцентрирована внутри страны, спецслужба также проявляет активность за рубежом, преследуя широкий спектр целей — от промышленного шпионажа до устранения политических противников режима.
ФСБ за границей
Представители ФСБ за рубежом и «список на ликвидацию»
В сложившейся структуре Федеральной службы безопасности есть ряд ключевых подразделений, деятельность которых требует особого внимания. К их числу, в частности, относятся Служба экономической безопасности, Управление собственной безопасности, Управление «М» и Служба защиты конституционного строя и борьбы с терроризмом. Именно работа этих ключевых подразделений определяет современный профиль ФСБ и влияет на государственное устройство России в целом.
Хотя каждой из служб внутри ФСБ присвоен свой порядковый номер, в докладе характеристика их деятельности представлена в том порядке, который представляется более логичным.
Точное количество сотрудников Федеральной службы безопасности неизвестно. Согласно оценкам экспертов, оно составляет примерно 200 тысяч человек, от 100 до 120 тысяч из которых относятся к Пограничной службе ФСБ.
Численность ФСБ
Сравнение количества сотрудников ФСБ с численностью представителей спецслужб в других странах
Четвертая служба (СЭБ) ФСБ, включая входящее в ее структуру управление по контрразведывательному обеспечению кредитно-финансовой сферы (управление «К»), считается одной из самых влиятельных в Федеральной службе безопасности.
Формально СЭБ занимается контрразведывательным обеспечением таких стратегически важных направлений, как промышленность, транспорт и связь, что в целом соответствует конституционным задачам службы. Одновременно СЭБ несет ответственность за безопасность и стабильность финансовой и банковской систем.
Эти декларируемые задачи, несомненно, важны в условиях глобализации, которая несет в себе как возможности, так и риски. Вместе с тем очевидно, что контроль и профессиональное регулирование столь сложных секторов не относятся к контрразведывательной деятельности и выходят далеко за пределы разумных полномочий спецслужбы. В нормальных условиях ответственность за функционирование финансового и банковского секторов должны нести профильные гражданские ведомства, такие как Центральный банк, Министерство финансов и так далее. Тем не менее в настоящий момент система государственного управления выстроена таким образом, что ФСБ, и в частности СЭБ, поставлены над этими институтами, контролируют их и перенимают их задачи. Это вкупе с «силовым ресурсом» дает службе возможность вмешиваться в сугубо экономические процессы. Более того, благодаря раздутости полномочий и отсутствию внешнего контроля, СЭБ на сегодняшний день превратилась в структуру, которая покрывает, контролирует и организует незаконную деятельность.
Следует отметить, что в России масштабы незаконных финансовых операций, отмывания и вывода денег за рубеж приобрели беспрецедентный размах. Например, подсчитано, что легализация денежных средств из России и стран бывшего СССР только через Danske Bank и Swedbank превысила 230 и 130миллиардов долларов соответственно.
Несоразмерно широкие полномочия ведут к коррумпированию как самой СЭБ, так и других служб ФСБ, частной банковской системы, а также государственных институтов, включая Центральный банк РФ и Агентство по страхованию вкладов (АСВ). При этом главной мотивацией для руководителей службы и их окружения становится личное обогащение. Коррумпированность спецслужбы и ее низкая результативность в борьбе с финансовыми преступлениями негативно отражаются на состоянии российской экономики и подрывают ее репутацию на глобальном рынке. В конечном счете это приводит к ухудшению инвестиционного климата и торможению темпов развития экономики страны.
Служба экономической безопасности (Четвертая служба)
Cтруктура, история и деятельность СЭБ и управления «К»
В 2000-е годы в России сложилась ситуация «государственно-криминального партнерства», при которой рынок теневых финансовых услуг был фактически монополизирован СЭБ ФСБ под руководством нынешнего директора ФСБ Александра Бортникова. Сотрудники службы контролировали (и во многом продолжают контролировать) всю цепочку: схемы по выводу денег из бюджета, обналичивание этих средств и их отмывание за рубежом. Важную роль в этом процессе играло «сжигание» банков с участием Агентства по страхованию вкладов.
Под контролем ФСБ через разнообразные мелкие банки происходили отмывание и вывод средств за рубеж, после чего Центральный банк РФ отзывал у учреждения лицензию. Это, в свою очередь, открывало новые возможности для заработка за счет реструктуризации активов банка или похищения средств, выделенных на санацию.
На протяжении 2000-х годов СЭБ функционально практически «поглотил» ФНС (Федеральную налоговую службу), ФТС (Федеральную таможенную службу) и ЦБ, поставив их деятельность под свой косвенный контроль. Представители СЭБ были прикомандированы к этим ведомствам, благодаря чему в распоряжении офицеров оказывались огромные финансовые ресурсы. Во многом именно из-за деятельности СЭБ коррупция стала нормой жизни для значительной части сотрудников ФСБ России.
Следует отметить, что Служба экономической безопасности при этом не являлась однородной и внутри нее были представлены различные группировки, конкурирующие за финансовые потоки. Это порождало публичные скандалы и уголовные дела.
Управление «К» и финансовый сектор
Схемы расхищения бюджета через возврат налогов, обналичивание и отмывание средств. Сотрудничество с Агентством по страхованию вкладов
Дело трех полковников
Ярким примером масштабов незаконной деятельности СЭБ ФСБ в теневом секторе является уголовное дело трех полковников управления «К». В апреле 2019 года были арестованы полковник Кирилл Черкалин, занимавший на тот момент должность начальника второго отдела управления «К», Дмитрий Фролов — бывший замначальника управления, уволенный в 2013 году в связи с утратой доверия, а также экс-сотрудник управления «К» Александр Васильев.
Формально управление «К» ФСБ должно заниматься обеспечением безопасности банковской системы России, однако в реальности полномочия и влияние этого ведомства создают идеальные условия для практически неограниченной преступной активности с миллиардными доходами. Так, выяснилось, что Черкалин и его коллеги занимались вымогательством взяток, «крышеванием» бизнеса, организацией отмывания денег, ликвидацией и силовым захватом банков, а также возбуждением заказных уголовных дел. Несмотря на то что при обысках у сотрудников ФСБ изъяли драгоценности и денежные средства на общую сумму 12 миллиардов рублей, первоначально уголовные дела были возбуждены лишь по двум эпизодам вымогательства взяток: в размере $850 тысяч (Черкалин) и в размере 490 миллионов рублей (Фролов и Васильев).
Как показывают обстоятельства дела, вместо того, чтобы бороться с преступностью в финансовом секторе, сотрудники управления «К» присоединились к ней, став организаторами и бенефициарами масштабных экономических преступлений. Преступное сообщество под руководством Фролова работало в плотной связке с Агентством по страхованию вкладов. От АСВ в управление «К» поступали отчеты, по результатам которых Фролов, а затем Черкалин выбирали новых жертв: они предлагали им «решение проблем» в обмен на откаты или «абонентскую плату» для себя и своих людей. В случае отказа у банков отзывалась лицензия, а все активы получали лица, приближенные к ФСБ. Впрочем, источники «Досье» указывают на то, что и «абонентская плата» помогала не всегда: в отдельных случаях даже после получения взяток сотрудники ФСБ вместе с АСВ и Центробанком все равно ликвидировали банк.
Непосредственно после ареста Черкалина и его подельников первый заместитель гендиректора АСВ Валерий Мирошников покинул страну. «Дело трех полковников» показывает, что коррупция, отмывание денег и бандитизм — это вполне институционализированный теневой сектор экономики, приносящий наиболее сильным участникам рынка огромные дивиденды, а их жертвам — банкротство, вынужденную эмиграцию и уголовные дела. При этом многочисленные жалобы на преступления Черкалина, за исключением нескольких эпизодов, остаются нерасследованными. Это может свидетельствовать о том, что полковники сели в тюрьму в рамках аппаратной борьбы за передел рынков, а не в результате настоящей кампании по борьбе с коррупцией в рядах силовиков.
Дело Фролова, Черкалина и Васильева
Три полковника управления «К» и 12 миллиардов рублей наличными
Другие примеры деятельности СЭБ и управления «К»
Представители управления «К» также фигурируют в «деле о разбое».
Дело чекистов-разбойников
Ограбление банков сотрудниками ФСБ
Наблюдаемая очевидная политизация функций ФСБ не снимает с нее привычных, сформировавшихся еще на заре 2000-х годов функций регулятора рынка. ФСБ продолжает активно вмешиваться в экономические конфликты, поддерживая в них позицию одной из сторон, либо занимая самостоятельную позицию.
В качестве примера того, как тесно связаны со спецслужбами взлеты и падения российских бизнесменов, можно привести уголовное дело братьев Зиявудина и Магомеда Магомедовых. По предположениям СМИ, важной составляющей их коммерческого успеха были именно контакты с представителями ФСБ, а после того как внутри самой службы произошли кадровые перестановки, фундамент под их бизнес-империей рассыпался.
Дело Магомедовых
Роль ФСБ во взлете и падении бизнес-империи
Отдельного внимания в истории СЭБ заслуживает дело экс-главы Серпуховского района Александра Шестуна. Как стало известно, глава управления «К» Иван Ткачев, ранее возглавлявший Шестую службу УСБ ФСБ и обеспечивавший на этом посту госзащиту Шестуна, первоначально выступал в роли посредника между ним и администрацией президента. Это, в частности, свидетельствует о том, что перестановки внутри ФСБ зачастую носят формальный характер, открывая новые административные возможности и не разрывая при этом предыдущих неформальных связей.
Уголовное дело Александра Шестуна демонстрирует, что ФСБ вовлечена в решение широкого спектра вопросов, зачастую вообще не имеющих отношения к контрразведке.
В деле Шестуна сошлись интересы представителей четырех ведомств спецслужбы:
— управления «К» СЭБ, чей начальник Иван Ткачев выступал поначалу на стороне Шестуна;
— УФСБ по Москве и Московской области, которое разрабатывало Шестуна по поручению губернатора Подмосковья Андрея Воробьева;
— 6-й службы УСБ ФСБ, которая официально осуществляла госзащиту Шестуна (за что он, по собственным словам, платил взятки);
— (предположительно) управления «М», пытавшегося воспользоваться сложившейся ситуацией в своих аппаратных интересах и подставить главу управления «К» СЭБ.
Дело Шестуна
Глава района против ФСБ, АП и губернатора Подмосковья
УСБ ФСБ занимается противодействием преступлениям и коррупции внутри самой ФСБ, однако этим его полномочия не ограничиваются. Хотя функции «внутренней контрразведки» являются основными для службы, на нее возложен большой спектр задач, не связанных с контрразведывательным обеспечением ФСБ. Во многом УСБ выполняет задачи по ручной настройке экономической и политической систем России: именно оно участвует в делах против губернаторов, мэров и высокопоставленных силовиков из конкурирующих с ФСБ ведомств.
УСБ ФСБ — чрезвычайно коммерциализированная структура, которая, пользуясь своим высоким положением в иерархии спецслужбы, наравне с СЭБ масштабно участвует в незаконных финансовых операциях и коммерческом рейдерстве.
Кроме того, УСБ курирует работу управления «М» ФСБ, занимающегося контрразведывательным обеспечением остальных силовых ведомств. Таким образом, УСБ оказывает влияние и на органы, подконтрольные управлению «М».
Управление собственной безопасности (Девятое управление)
История, структура и деятельность УСБ
Шестая служба УСБ ФСБ
В значительной степени широта полномочий УСБ связана с работой Шестой службы, входящей в ее состав. Шестая служба — относительно новое подразделение УСБ, сформированное в 2004—2005 гг. по инициативе Игоря Сечина. Она всегда отличалась значительной автономностью и часто выполняла функции элитного «спецназа» при исполнении наиболее деликатных поручений руководства страны (например, в случае с арестами губернаторов).
У руководителей службы почти всегда был личный доступ к президенту и Игорю Сечину в обход непосредственных начальников УСБ ФСБ. Особый статус дает Шестой службе УСБ ФСБ широкие коммерческие возможности. Так, по словам источника Центра «Досье» (s1), непосредственно взаимодействовавшего с Шестой службой, сотрудники этого ведомства долгое время прикрывали финансовые потоки, связанные с РЖД, извлекая из этого существенную коммерческую выгоду.
Кроме того, именно на Шестую службу УСБ ФСБ возложены обязанности по организации госзащиты. Сотрудники управления оказывают эту услугу на коммерческой основе. Например, по свидетельству экс-главы Серпуховского района Александра Шестуна, за покровительство он ежегодно дарил руководителям службы (сначала Ивану Ткачеву, а затем Александру Полетаеву) чемоданы техники Apple и другие дорогостоящие подарки.
Шестая служба УСБ
Расцвет и закат «сечинского спецназа»
Дело Сугробова
Масштабы влияния «шестерки» на другие силовые ведомства и методы, применяемые службой, можно проследить на примере дела генерала Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции (ГУЭБиПК) МВД Дениса Сугробова.
Весной 2014 года в МВД разразился громкий скандал — высокопоставленные сотрудники ГУЭБиПК были арестованы по обвинению в превышении должностных полномочий, которое выражалось в незаконном подстрекательстве сотрудников ФСБ к взяткам. На основании оперативных материалов Шестой службы УСБ ФСБ генерал-лейтенанта Сугробова обвинили в создании преступного сообщества. Позднее он получил 12 лет колонии, а его ближайший друг и заместитель, генерал-майор Борис Колесников, погиб, упав с балкона Следственного комитета (по информации источника Центра «Досье» (s1), Колесникова с балкона выкинул оперативник Шестой службы УСБ ФСБ).
В действительности дело ГУЭБиПК и генерала Сугробова явилось результатом сложной операции с целью провокации сотрудников МВД, руководил которой замначальника УСБ ФСБ генерал Олег Феоктистов. По утверждению источника Центра «Досье» (s1), непосредственно участвовавшего в этих событиях, операция против Сугробова началась из-за того, что в распоряжении генерала оказался компромат на сотрудников Шестой службы ФСБ, предположительно, задействованных в коррупционных схемах Владимира Якунина и РЖД.
Дело Сугробова
Разгром Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД
Дело Улюкаева
Роль Шестой службы в реализации поручений Игоря Сечина хорошо видна на примере дела экс-министра экономического развития Алексея Улюкаева. Главными исполнителями операции против министра были Олег Феоктистов и Иван Ткачев. Несмотря на то что к моменту ее начала в ноябре 2016 года оба они официально покинули «шестерку» (Феоктистов был прикомандирован на пост главы службы безопасности «Роснефти» летом 2016 года, а Ткачев тогда же возглавил управление «К» СЭБ), рабочая связка, установившаяся во время совместной службы, продолжала функционировать и была выше формальной иерархии.
Дело Алексея Улюкаева является показательным примером того, как бывшие и действующие сотрудники ФСБ, по сути, выступают инструментом внутриклановой борьбы. Чаще всего в политизированных уголовных делах события, изложенные в обвинительном заключении, являются лишь поводом к преследованию, а на деле за ними могут стоять личные или коммерческие конфликты. Однако, как утверждает источник Центра «Досье» (s1), дело Улюкаева — один из тех редких случаев, когда обвинение и настоящая причина возбуждения дела совпадают: в действительности Сечин решил проучить министра, прибегнув к помощи спецслужб, после того как Улюкаев попросил у него «вознаграждение» в размере двух миллионов долларов за работу Минэкономразвития.
Дело Улюкаева также наглядно демонстрирует, как представители «ближнего круга» Владимира Путина используют спецслужбы в личных целях — в частности, пытаются выстроить собственные параллельные силовые структуры, переманивая в них действующих сотрудников госбезопасности. Своими чрезмерными амбициями Игорь Сечин, по всей видимости, навлек на себя недовольство первого лица, а Олег Феоктистов и вовсе потерял работу как на высоком посту в «Роснефти», так и в ФСБ. Впрочем, это не сказалось на деле самого Улюкаева, которого в итоге приговорили к восьми годам лишения свободы.
Дело Улюкаева
Последний выход «сечинского спецназа»
Управление «М» занимается контрразведывательным обеспечением работы правоохранительных органов. Оно осуществляет неформальный контроль за полицией, следствием, прокуратурой, судами и всеми другими силовыми структурами. Управление участвует в назначении на все сколько-нибудь значимые посты в этих ведомствах и организует постоянное наблюдение за сотрудниками. Это дает ФСБ возможность держать остальных силовиков под своим контролем: «эмщики» могут поспособствовать назначению на должность своего человека, не пропустить неугодную кандидатуру или потребовать «благодарности» и сотрудничества от уже назначенных силовиков. Кроме того, управление «М» осуществляет неформальный контроль за судьями и может влиять на принятие ими решений, хотя формально судебная ветвь власти должна являться независимой. СМИ не раз писали о том, каким образом управление «М» курирует судей. По словам источника Центра «Досье» (s8), одним из ключевых людей «эмщиков» в судейском корпусе является заместитель председателя Верховного суда Олег Свириденко. Как утверждает источник, председатель ВС Александр Лебедев не раз пытался избавиться от попавшего под влияние спецслужбы Свириденко, однако эти попытки не увенчались успехом, поскольку управление «М» обладает внушительным компроматом на Лебедева и его приближенных.
Почти ничем не ограниченное влияние на правоохранительные органы открывает управлению «М» широкие коррупционные возможности. Поскольку сотрудники могут действовать не только сами, но и через подконтрольных им представителей других правоохранительных органов, коррупция в управлении «М» приобретает системообразующий и межведомственный характер. Как и СЭБ с УСБ, управление играет важную роль на рынке теневых финансовых услуг как минимум с середины нулевых. Можно считать, что в этот период рынок был фактически поделен между тремя подразделениями ФСБ, которые, временами конкурируя, а временами сотрудничая друг с другом, способствовали отмыванию и выводу за рубеж сотен миллиардов рублей. При этом правоохранительные органы, за которыми призвано следить управление «М», регулярно сотрясают коррупционные скандалы, в некоторых из которых оказываются замешаны и сами «эмщики».
Управление «М»
Надзор ФСБ за другими силовыми структурами
Управление «М», как и ФСБ в целом, стремится максимально подчинить своей воле остальные силовые структуры, уничтожив их автономность. Зачастую эта цель достигается за счет громких уголовных дел и может приводить к полной замене руководящего состава правоохранительных органов на более лояльных управлению «М» лиц. Такие методы, помимо прочего, посылают сигнал о верховенстве ФСБ в силовой иерархии.
Перестрелка на Рочдельской
В 2015 году обострилось противостояние между ФСБ и СК. К этому моменту Следственный комитет как независимый орган существовал всего пять лет (в 2011 году его официально отделили от Генпрокуратуры), однако ведомство успело зарекомендовать себя как незаменимый инструмент, в том числе используемый для давления на бизнес и несогласных. Генпрокуратура к тому моменту полностью утратила полномочия по возбуждению уголовных дел, а составы, по которым ФСБ может инициировать расследования, ограничены Уголовно-процессуальным кодексом. Таким образом, для расширения своего влияния ФСБ необходимо было поставить СК под свой контроль.
Как и в случае с генералом Денисом Сугробовым, решила эту задачу череда громких уголовных дел против высокопоставленных сотрудников ведомства. В числе прочих потеряли свои должности и были арестованы глава Управления собственной безопасности (УСБ) СК Михаил Максименко, его заместитель Александр Ламонов, замглавы Главного следственного управления (ГСУ) СК по Москве Денис Никандров, глава Следственного управления (СУ) СК по Центральному административному округу Москвы Алексей Крамаренко, а впоследствии и глава ГСУ СК по Москве Александр Дрыманов.
В качестве решающего удара по другому делу был арестован один из самых влиятельных генералов — глава СК по Волгоградской области Михаил Музраев, воспитавший не одно поколение следователей и метивший на должность председателя Следственного комитета. В отличие от соркестрированной Шестой службой операции против ГУЭБа, подчинить сотрудников Следственного комитета помог своевременно подвернувшийся случай. Цепочку событий, приведших к громким отставкам и арестам, запустил малозначительный коммерческий конфликт, связанный с ремонтом ресторана Elements, который послужил возможностью для дискредитации высокопоставленных генералов из СК.
Перестрелка на Рочдельской
Противостояние ФСБ и СК
Дело Захарченко
Внутриведомственные войны затрагивают и само управление «М», в котором представлены разнородные группы интересов. В качестве примера можно привести дело полковника ГУЭБиПК Дмитрия Захарченко, тесно связанного с группой «эмщиков». Судя по всему, оно стало результатом ослабления влияния их покровителя — бывшего руководителя управления Виктора Крючкова. В 2016 году ведомство возглавил Сергей Алпатов, который с помощью громкой операции стремился избавиться от людей, лояльных его предшественнику, и повысить свой аппаратный статус.
Временно исполнявший обязанности начальника управления «Т» ГУЭБиПК полковник полиции Дмитрий Захарченко был арестован в том же году по обвинению в получении взяток и воспрепятствованию осуществления правосудия. В ходе следствия у него и его семьи было обнаружено 13 квартир и 14 машиномест в элитных районах Москвы, четыре автомобиля, слиток золота весом 500 грамм, часы Rolex и драгоценности, а также валюта на сумму девять миллиардов рублей наличными. Их происхождение следствию установить так и не удалось. Сразу несколько источников Центра «Досье», связанных со спецслужбами, рассказывают, что это состояние Захарченко сколотил не в одиночестве. Он являлся представителем сплоченной группы силовиков, в основном состоявшей из сотрудников управления «М». Лидером этой группы был замначальника 3-го отдела 1-й службы управления «М» Дмитрий Сенин (шурин Захарченко). Кроме того, в группу входили старший оперуполномоченный 2-го отдела 1-й службы Сергей Грибанов, курировавший УСБ МВД Евгений Лобанов, другие «эмщики», а также, возможно, экс-глава полиции в Центральном федеральном округе Сергей Терентьев. Покровительствовал группе Сенина-Захарченко возглавлявший управление «М» до 2010 года Владимир Крючков. Более десяти лет «эмщики» и курируемые ими полицейские «решали вопросы» для теневых бизнесменов и оказывали услуги высокопоставленным чиновникам. Найденные у Захарченко наличные и ценности на сумму девять миллиардов рублей, предположительно, были лишь верхушкой айсберга по сравнению с финансовыми потоками, которыми оперировали силовики. Одним из источников их богатств, предположительно, являлась прибыль от крышевания коррупционных схем, связанных с хищением средств на госконтрактах с РЖД.
Дело Захарченко и РЖД
Роль ФСБ в происхождении денег полковника-миллиардера
Одним из ключевых ведомств внутри ФСБ также является Вторая служба (СЗКСиБТ). Она сочетает в себе большое количество достаточно разнородных функций: с одной стороны, СЗКСиБТ занимается борьбой с терроризмом, экстремизмом, межнациональными и межрелигиозными конфликтами, с другой — охраной режима от внутриполитических угроз, ставя знак равенства между этими сферами. Кроме того, на службу возложены обязанности по оперативному обеспечению религиозной, социальной и культурной сфер, в том числе Министерства культуры, Министерства здравоохранения, Министерства образования и различных НКО. При этом отдельные примеры дел Второй службы и комментарии источников внутри ФСБ позволяют предполагать, что зачастую оперативники «двойки» самостоятельно создают мнимые угрозы, чтобы нейтрализовать их и тем самым подтвердить значимость службы.
Вторая служба считается преемницей Пятого «идеологического» управления КГБ. Одним из ее главных подразделений является управление по защите конституционного строя, которое занимается преимущественно делами, так или иначе связанными с политикой, курирует левые, правые, фанатские и другие активные сообщества, по мнению ФСБ, потенциально угрожающие власти.
Другим важным подразделением «двойки» является управление по борьбе с терроризмом. Оно проводит антитеррористические операции на Северном Кавказе, которые зачастую заканчиваются «ликвидацией» — внесудебными убийствами лиц, подозреваемых в терроризме. Как и УЗКС, УБТ активно вербует мусульман и в случае необходимости сотрудничает с ваххабитами.
Из-за политической направленности работа во Второй службе предоставляет меньше возможностей для извлечения незаконных доходов, поэтому коррупция в СКЗСиБТ не так масштабна, как в других подразделениях ФСБ. Тем не менее офицеры Второй службы также замечены в коррупционных преступлениях: сам статус сотрудника ФСБ дает им возможность участвовать в нелегальной деятельности в сферах, выходящих за пределы официальных полномочий.
Служба по защите конституционного строя и борьбе с терроризмом (Вторая служба)
Структура, история и деятельность СЗКСиБТ
Среди самых влиятельных структур ФСБ следует также упомянуть блок, находящийся под контролем первого заместителя директора ФСБ Сергея Смирнова. Он включает в себя Первую службу ФСБ, Центр информационной безопасности (ЦИБ), а также Центр специального назначения ФСБ (ЦСН).
Первая служба и Центр информационной безопасности
Структура Первой службы и ЦИБ. Прайс-лист на услуги ФСБ
ЦИБ регулирует интернет-сферу, значение которой постоянно растет. Среди самых известных дел, связанных с Центром информационной безопасности, — оперативные мероприятия в отношении хакеров из группировки «Анонимный интернационал», больше известной как «Шалтай-Болтай», и последующий арест начальника Второго управления ЦИБ ФСБ — полковника Сергея Михайлова.
«Шалтай-Болтай» и полковник Михайлов
Сотрудничество ФСБ с хакерами на примере «Анонимного интернационала»
Центр специального назначения является основным боевым подразделением ФСБ. Наибольшую известность получили операции ЦСН (управления «А» и «В») по освобождению заложников в 2002 году в театре на Дубровке (Москва) и в 2004 году в здании школы в Беслане.
Центр специального назначения
Структура ЦСН и участие спецназа в преступных схемах ФСБ
В 2019 году стало известно, что представители ЦСН были замешаны в разбойных нападениях на банки и инкассаторские машины. На основании поддельных постановлений о проведении оперативных мероприятий они вместе с другими сотрудниками ФСБ похищали деньги и делили их между собой (с деталями дела можно ознакомиться здесь).
Обширный аппарат прикомандированных сотрудников (АПС ФСБ) в некоторой степени является рудиментом советской системы, при которой в каждом более-менее значимом учреждении числился штатный чекист, следивший за идеологической верностью работников.
В современных условиях рыночной экономики институт прикомандированных сотрудников становится для ФСБ не столько способом контрразведывательного обеспечения, сколько источником существенного заработка. Действующие сотрудники ФСБ прикреплены к тысячам коммерческих и некоммерческих предприятий, органам государственной власти, в том числе министерствам и стратегически важным госкорпорациям.
Формально такие сотрудники назначаются на руководящие должности внутри организаций, при этом фактически они занимаются сбором информации о работниках соответствующего учреждения. По информации источников Центра «Досье» (s44) внутри спецслужбы, чаще всего прикомандированные сотрудники получают зарплату «в конвертах». По неофициальным правилам они обязаны делиться ей со старшими по званию.
Институт кураторов охватывает экономический сектор, государственный аппарат, коммерческие и некоммерческие структуры. Он является важнейшим инструментом влияния ФСБ на экономические и политические процессы.
Аппарат прикомандированных сотрудников
Внедрение ФСБ в государственные и коммерческие структуры
Возрастающая роль ФСБ в системе «вертикали власти» предполагает соответствующий масштаб материального обеспечения. Одновременно с этим отсутствие общественного контроля и правовых ограничителей приводит к многочисленным злоупотреблениям на самых высоких уровнях, тогда как даже приблизительный внешний аудит расходов спецслужбы, позволяющий установить эффективность использования бюджетных средств, становится практически невозможен.
Главную роль в материальном обеспечении ФСБ играет Седьмая (Административно-хозяйственная) служба, которая занимается широким кругом вопросов — от капитального строительства до закупки канцелярских принадлежностей. Отдельного упоминания также заслуживает наличие у ФСБ не только собственного строительного управления, но и авиационного комплекса и даже отдельных аптек.
Материально-техническое обеспечение ФСБ
Структура административно-хозяйственной службы и других служб обеспечения ФСБ
В контексте значительных экономических ресурсов ФСБ следует также упомянуть яркий пример передачи государственного имущества КГБ/ФСБ в частные руки.
Детский сад ФСБ
Приватизация сотрудниками ФСБ элитных участков в Московской области
Деятельность региональных управлений ФСБ, как правило, находится на периферии общественного внимания, однако именно от повседневной работы региональных служб зависит жизнь большой части населения России. Несмотря на внешнюю строгую централизацию, региональные управления способны сосредотачивать в своих руках огромную власть (зачастую именно в силу своей удаленности от центра). Как показывают многочисленные примеры, сотрудники региональных управлений ФСБ оказываются замешаны в крышевании, рейдерстве, получении взяток и даже убийствах.
Региональные управления
Функции управлений и примеры преступлений, совершаемых сотрудниками ФСБ в регионах
Дело Голунова
Одним из самых громких коррупционных скандалов последнего времени, связанных с региональными управлениями ФСБ, стало дело журналиста Ивана Голунова, вскрывшее связь между главой московского УФСБ Алексея Дорофеева с так называемой «похоронной мафией». При этом, согласно одной из версий, дело Голунова могло быть срежиссировано специально, чтобы подставить Дорофеева и связанных с ним лиц. Таким образом, оно может являться примером не только коррупции в ФСБ, но и методов, которые представители «кланов» спецслужбы применяют в рамках внутренней конкуренции.
Дело Голунова
Связь ФСБ с похоронной мафией и давление на СМИ
Управления ФСБ, занятые преимущественно оперативными мероприятиями, в меньшей степени подвержены системной коррупции, чем подразделения, обладающие непосредственными рычагами влияния на внешние институты государства и общества. Тем не менее эта проблема затрагивает и их.
Оперативно-поисковое управление, входящее в Центральный аппарат ФСБ, занимается преимущественно наружным наблюдением по запросам других подразделений спецслужбы. Несмотря на узкий круг задач, руководство управления смогло монетизировать эти полномочия.
Оперативно-поисковое управление ФСБ (Семнадцатое управление)
История и деятельность ОПУ
ФСБ, непрерывно укрепляясь с момента прихода к ее руководству Путина в 1998 году, достигла пика своего влияния к 2017−2018 годам. Получив неограниченные компетенции и соответствующие им возможности, организация сама по себе превратилась в угрозу обществу. Действуя в коммерческих и политических интересах отдельных групп, преследуя собственные корыстные интересы, а также осуществляя ручное управление внутриполитическими процессами, ФСБ зачастую оказывается неспособна справиться с реализацией своих общественных функций. Это проявляется как в рамках отдельных ситуаций (например, когда террористические акты устраивают лица, находящиеся под наблюдением ФСБ, как это было в случае с терактом в петербуржском метро в 2017 году — подробнее в справке о СЗКСиБТ), так и в виде системных проблем (когда ФСБ возглавляет теневой сектор экономики, вместо того чтобы бороться с его существованием, как в случае со Службой экономической безопасности — подробнее в справке о СЭБ).
Следует отметить, что реформа ФСБ не может происходить сама по себе, в отрыве от реформ остальных государственных институтов. ФСБ, как и любая иная силовая или другая государственная структура, — это зеркало действующей̆ власти и сложившейся в стране системы управления. Проблема коррупции затрагивает не только ФСБ, но и всю вертикаль власти, от самых низов до первого лица. Соответственно, органы государственной безопасности оказались выстроены таким образом, чтобы эффективно защищать от различных угроз не общество, а власть, а также обеспечивать ее беспрепятственный доступ к многочисленным богатствам Российского государства. Коррупция в рядах ФСБ, таким образом, является лишь продолжением этой функции: довольствуясь только официальной зарплатой, сотрудники вряд ли бы захотели охранять коррумпированную власть. В связи с этим очевидно, что, осуществляя ручное управление государственным аппаратом, спецслужба подчиняется воле высшего руководства страны, а, занимаясь коррупционной деятельностью, делает это в заданных руководством рамках.
К сожалению, это означает, что при нынешней власти серьезная реформа спецслужб невозможна, а любые видимые институциональные изменения приведут лишь к перестановкам кадров. Кроме того, ФСБ является неотъемлемой частью всей правоохранительной системы страны и функционирует в тесном взаимодействии с другими органами. Соответственно, любое реформирование, целью которого будет являться настоящая, а не демонстративная борьба с коррупцией, должно затрагивать не только ФСБ, но и всю правоохранительную систему в целом. Эти факторы необходимо иметь в виду, размышляя о реорганизации работы спецслужб. Так или иначе, реформа ФСБ представляется в долгосрочной перспективе неизбежной. Проанализировав проблемы, с которыми сегодня сталкивается спецслужба, и их влияние на жизнь общества, а также обратившись к экспертам и международному опыту, Центр «Досье» сформулировал предложения по возможному реформированию Федеральной службы безопасности. Следует отметить, что они не носят исчерпывающий характер, а являются лишь основными стратегическими направлениями, в отношении которых необходима широкая общественная дискуссия с участием экспертов в релевантных областях.
Вопрос о реформе силовых структур в целом и ФСБ как наиболее влиятельной из них в частности является одним из важнейших для переходного периода, который неизбежно наступит при любой смене власти — даже если во главе страны встанет один из представителей правящей элиты или выходец из самой ФСБ. Всепроникающее влияние спецслужбы, позволяющее ей вмешиваться во все сферы политической и экономической жизни страны, неминуемо вступит в конфликт с авторитетом всякого нового (как единоличного, так и коллегиального) руководства страны. В этих условиях немедленная и исчерпывающая реорганизация будет являться единственным способом предотвратить двоевластие и не позволить спецслужбе манипулировать новым руководителем. Однако если эта реорганизация не будет продумана заранее, если между обществом и силовиками не будет достигнут хотя бы базовый консенсус, она с высокой долей вероятности превратится в очередную жесткую «зачистку», поскольку лишь такой сценарий исключит любую возможность организованного противодействия. И хотя многие считают этот подход привлекательным, в действительности он является лишь повторением исторических событий середины XX века и не ведет к значительным сущностным изменениям как внутри спецслужбы, так и внутри всего общества. Куда более продуктивной альтернативой этому сценарию представляется общественный консенсус, позволяющий сохранить не только ключевую функциональность государственных институтов, но и, вполне возможно, жизни людей, которые в ином случае могут стать жертвами борьбы спецслужбы за власть. Именно поэтому необходимо уже сейчас положить начало дискуссии о реформировании ФСБ.
Россия, как одна из крупнейших стран мира с глобальными интересами, всегда будет нуждаться в сильных и эффективных специализированных институтах, обеспечивающих защиту общества и государства от самых различных внутренних и внешних угроз. Эта необходимость обусловлена размерами российского государства, протяженностью ее внешних границ, этническим и конфессиональным многообразием.
Вместе с тем, как было продемонстрировано выше, в их нынешнем виде органы государственной безопасности в Российской Федерации не только не эффективны, но и сами представляют серьезную угрозу как для российского общества, так и для государства. Это делает реформу ФСБ одной из важнейших политических задач, стоящих перед российским обществом.
Такая реформа должна преследовать три цели: 1) повышение эффективности работы органов безопасности; 2) борьбу с системной и эпизодической коррупцией; 3) нейтрализацию угроз, которые органы безопасности сами могут нести обществу, государству и гражданам. Последнее на практике предполагает, что особые возможности органов безопасности не должны использоваться ни в интересах каких-либо частных лиц или групп (включая те, в руках которых в данный момент находится политическая власть), ни в собственных интересах представителей спецслужб. При этом необходимо учитывать, что исторически в России пока что не сложилось развитой культуры контроля гражданского общества над спецслужбами, а сама ФСБ, как и ее предшественники, традиционно использовалась в первую очередь в качестве репрессивного инструмента и была призвана защищать не столько общество, сколько политический режим. Соответственно, структурные перемены должны сопровождаться и изменениями в восприятии своей роли самими сотрудниками спецслужб. Залогом успешного последовательного развития ФСБ и других силовых структур является образование будущих офицеров, направленное в первую очередь на выработку моральных качеств, соответствующих поставленным перед ними задачам. В некоторой степени это верно и сейчас: курсанты академий ФСБ уже во время учебы понимают свой нынешний статус в обществе. Одним из самых наглядных проявлений этого был скандал с пробегом выпускников Академии ФСБ на гелендвагенах. При переориентировании ФСБ с охраны политического руководства страны и его экономических интересов на защиту общества и конституционной безопасности необходимо изменить и самоидентификацию сотрудников спецслужб. Они должны ощущать себя не безнаказанным «новым дворянством», служащим правителю, а важной частью всего общества, действующей в его интересах и стоящей на страже безопасности каждого отдельного гражданина. Эта новая идентичность должна создаваться в учебных заведениях, поддерживаться в течение всего срока службы офицеров и обеспечиваться обществом, в том числе с помощью политики нулевой толерантности в отношении коррупционных преступлений.
Существует несколько возможных моделей функционирования спецслужб, и ни одна из них не является единственно верной. Более того, российская модель обязана будет учитывать, как специфику страны, так и интересы всех сторон будущего политического соглашения. Таким образом, в данный момент речь может идти лишь об определении стратегического подхода, который и должен стать предметом общественной дискуссии.
Несмотря на то, что система органов безопасности в каждой стране устроена по-своему, демократическое общество невозможно без институтов независимого контроля за спецслужбами. В большинстве случаев этот контроль реализуется в первую очередь через специализированные надзорные органы (как парламентские, так и независимые государственные), функционал и структура которых варьируется от страны к стране. Вместе с тем представляется логичным, что для обеспечения независимости этих инстанций необходимо, чтобы входящие в них лица не были связаны со спецслужбами (вообще или в отдельных случаях на протяжении определенного количества лет). Одновременно необходимо, чтобы эти лица обладали юридическим образованием и понимали специфику работы спецслужб.
Контролирующие органы должны быть наделены правом проверять обоснованность решений спецслужбы, в особенности в той части, где эти решения касаются нарушения конституционных прав граждан (таких как право на неприкосновенность частной жизни и так далее), и самостоятельно инициировать проверки в отношении спецслужбы и ее сотрудников. В связи с этим хотя бы один контролирующий орган должен обладать правом неограниченного доступа к информации, касающейся деятельности спецслужбы. Кроме того, необходимо, чтобы в подобный независимый орган с жалобами на нарушения могли обращаться как граждане, так и сами сотрудники спецслужб — в случае необходимости, на условиях анонимности и с гарантиями безопасности. Действующая система, при которой возможные нарушения внутри Федеральной службы безопасности рассматриваются управлением собственной безопасности ФСБ, представляется ненадежной, поскольку, по сути, спецслужба вынуждена расследовать саму себя, в связи с чем нарушается принцип непредвзятости. Для упрощения надзора за деятельностью спецслужбы возможно создание единой автоматизированной базы по учету всех дел, находящихся в производстве ФСБ. Наряду с упорядочиванием информации о деятельности спецслужбы, такая система позволит также помечать и дополнительно контролировать дела, где возможен повышенный коррупционный интерес со стороны сотрудников ФСБ. Чтобы обеспечить существование понятных критериев законности действий спецслужбы, необходимо четко описать процедуры проводимых ФСБ оперативных мероприятий.
Помимо системных проверок, требуются также регулярные персональные проверки сотрудников спецслужб. Такие проверки должны отличаться комплексностью, то есть затрагивать все сферы: начиная от психологической, заканчивая финансовой. Особенно внимательно необходимо относиться к случаям незаконного обогащения сотрудников спецслужб и членов их семей, то есть к ситуациям, когда стоимость их активов или объем расходов превышает известные суммы доходов этих лиц и они не могут обосновать их природу.
Великобритания
В Великобритании применение и авторизация специальных методов разведки контролируются специальными независимыми сотрудниками, известными как комиссары/уполномоченные (commissioners). Несмотря на название, на самом деле это не отдельные лица, а независимые службы.
В общей сложности их три:
— Комиссар по перехвату связи (Interception of Communications Commissioner), ответственный за контроль разрешений на перехват связи, с полномочиями по всем разрешениям, за исключением определенных служб безопасности и разведки;
— Комиссар разведывательных служб (Intelligence Services Commissioner) — занимается надзором за выдачей разрешений на применение спецслужбами специальных методов (включая разрешения на перехват сообщений в целях национальной безопасности, т. е.не подпадающие под компетенцию комиссара по перехвату);
— Управление комиссаров по наблюдению (Office of Surveillance Commissioners), включающий главного комиссара по наблюдению (Chief Surveillance Commissioner) и шесть комиссаров; в их компетенцию входит надзор за применением оставшихся специальных методов за пределами полномочий первых двух комиссаров.
Основная функция Комиссара по наблюдению заключается в утверждении разрешений на вторжение в частные помещения, прослушку, использование информаторов и агентов. Сами разрешения в зависимости от типа деятельности выдаются одним из членов кабинета министров (чаще всего — министром иностранных дел).
Уполномоченные должны ретроспективно контролировать обоснованность и законность применения специальных методов в соответствии с возложенными на них полномочиями. Они назначаются премьер-министром из числа кандидатов, которые являются или были судьями.
Кроме того, в Великобритании существует специальный комитет по разведке и безопасности (Intelligence and Security Committee). В его обязанности входит парламентский надзор за тремя основными службами безопасности и разведки — MI5 (внутренняя контрразведка), MI6 (внешняя разведка) и GCHQ (радиоэлектронная разведка и обеспечение защиты информации органов правительства и армии). Комитет состоит из членов парламента, однако первоначально считалось, что он не является полностью парламентским по своему характеру. Он выступал отдельным органом вне парламента, который заседал в кабинете министров и был подотчетен премьер-министру, при этом его члены назначались премьер-министром после консультаций с лидером оппозиции. Эта форма работы была направлена на защиту конфиденциальной информации, предоставляемой комитету. Со временем независимость комитета была поставлена под сомнение. После принятия в 2013 году Закона о справедливости и безопасности (Justice and Security Act 2013) комитет по разведке и безопасности был преобразован в собственно парламентский комитет и переименован в парламентский комитет по разведке и безопасности (The Intelligence and Security Committee of Parliament). После реформы Комитет состоит из девяти членов палаты общин и палаты лордов, избираемых каждой из палат по предложению премьер-министра. Комитет подотчетен парламенту.
Жалобы и споры, касающиеся обоснованности и законности использования специальных методов, рассматриваются специальным судом — Трибуналом по расследованию полномочий (Investigatory Powers Tribunal), учрежденным в 2000 году.
Германия
В Германии перехват и запись телефонных разговоров, получение конкретной информации от операторов связи, авиакомпаний, кредитных и финансовых компаний, а также получение данных о пользователях телекоммуникационного трафика и услуг должны быть утверждены компетентным министром по запросу руководителя разведывательной службы. Каждый санкционирующий министр один раз в месяц отчитывается перед так называемой Комиссией G10 об утверждении специальных мер по сбору данных, которые могут быть введены только с одобрения этой комиссии. В экстренных случаях мера может быть введена в действие без согласия Комиссии G10, но если она сочтет меру незаконной или ненужной, разрешение должно быть немедленно отозвано. G10 контролирует весь процесс применения специальных инструментов сбора данных, обработки и использования собранной информации, а также информирования отдельных лиц о мерах, принятых против них. Комиссия рассматривает, в частности, жалобы на предполагаемое незаконное вмешательство в права, закрепленные в статье 10 Конституции Германии. Комиссия G10 собирается не реже одного раза в месяц. Она может проводить инспекции разведывательных служб, получать любую запрашиваемую от них информацию, проверять документы и данные и в любое время получать доступ ко всем официальным помещениям спецслужб. G10 состоит из председателя комиссии, который должен соответствовать квалификационным требованиям судьи, и трех других членов (у которых есть четыре заместителя). Членам комиссии G10 помогает технический персонал. Они действуют независимо и выполняют свои обязанности в соответствии с инструкциями.
Комиссия формируется заново в начале каждого нового срока полномочий Бундестага. Ее члены избираются Бундестагом абсолютным большинством голосов. Позицию председателя комиссии поочередно каждый год занимает представитель правящей коалиции или оппозиции. Общая цель комиссии — надзор за деятельностью федерального правительства в области разведывательных служб. Она имеет право проверять данные, собранные разведывательными службами, проводить собеседования с их сотрудниками и входить в любые подразделения разведывательных служб. В некоторых случаях с одобрения 2/3 членов комиссии определенные надзорные функции могут быть переданы эксперту.
Правительство должно предоставлять G10 информацию о деятельности разведывательных служб и их основных операциях. Каждые шесть месяцев правительство отчитывается перед комиссией о мерах по отслеживанию почтовых отправлений и телекоммуникаций, а также о получении информации от банков и авиакомпаний. В свою очередь, G10 ежегодно отчитывается перед Бундестагом о применении этих мер (в середине и конце срока полномочий Бундестага).
В Германии существует специальное положение о разрешении сбора информации техническими средствами (прослушивание и видеозапись) в жилых помещениях. Разрешение на применение таких методов выдает суд. В Бундестаге действует специальная комиссия по надзору за наблюдением в частных домах (Gremium zur Kontrolle der Wohnraumüberwachung), которая рассматривает ежегодный технический отчет правительства о надзоре за жильем. Создание этой комиссии закреплено в статье 13 Конституции Германии, которая гарантирует право на неприкосновенность жилища и предусматривает возможные исключения.
Парламентский надзор за разведывательными службами также осуществляется комитетами внутренних дел и обороны Бундестага. Конфиденциальная комиссия Бюджетного комитета Бундестага (Vertrauensgremium), состоящая из девяти членов комитета по бюджету, занимается надзором за бюджетами спецслужб и расходованием средств.
Основные, конституционно оправданные задачи ФСБ — борьба с терроризмом, контрразведка и защита конституционного строя Российской Федерации. Для того чтобы избежать превращения ФСБ в «суперслужбу», обладающую безграничным влиянием, необходимо существенно сузить ее компетенцию и процессуальные полномочия, а также ликвидировать полномочия, выходящие за рамки этих задач. Такую рекомендацию, в частности, еще в 1999 году давалСовет Европы, членом которого является Российская Федерация:
«Единственной задачей служб внутренней безопасности должна быть защита национальной безопасности. Защита национальной безопасности определяется как борьба с явными и реальными угрозами демократическому строю государства и общества. Экономические задачи или борьба с организованной преступностью как таковые не должны входить в сферу полномочий службы внутренней безопасности. Спецслужбы должны иметь дело с экономическими задачами или организованной преступностью только в том случае, если существует явная и реальная угроза национальной безопасности».
Вопреки рекомендациям, ФСБ на данный момент обладает легитимизированными полномочиями по вмешательству в экономическую жизнь страны (о чем как минимум говорит само существование Службы экономической безопасности), а также законодательно закрепленными полномочиями по борьбе с преступностью. Последнее приводит к конкуренции между ФСБ и МВД (не только за поимку преступников, но и за их крышевание — подробнее в разделе «ФСБ и ОПГ»), а также открывает широкие возможности для коррумпирования спецслужбы и сотрудничеству ее представителей с криминалитетом. Следует отметить, что экономические преступления и организованная преступность — не единственные «несвойственные» функции ФСБ. Спецслужба также обладает полномочиями по борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотиков, контрабандой и так далее. Хотя в законодательстве упоминается, что для отнесения к ведению ФСБ эти преступления должны угрожать безопасности Российской Федерации, на практике это позволяет спецслужбе инициировать любые расследования в указанных областях или принимать участие в них. При этом специализированные подразделения, компетенцией которых является непосредственно борьба с коррупцией, организованной преступностью, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, уже существуют в системе МВД. В связи с этим представляется необходимым максимально четко разделить сферы ответственности между правоохранительными органами и полностью возложить на МВД (или иные специализированные самостоятельные органы, выбор которых находится за пределами данного доклада) обязанности по борьбе с указанными преступлениями. Кроме того, следует определить прозрачные критерии, согласно которым та или иная преступная деятельность начинает считаться угрожающей безопасности государства, а также установить механизм принятия решения о том, что конкретным делом должно заниматься не МВД, а ФСБ.
Следуя курсу на «разукрупнение» спецслужбы, представляется возможным вывести из ее ведения еще несколько функций. Например, физическая охрана государственных границ, защита государственной тайны, борьба с киберпреступностью и контрабандой являются техническими задачами и вполне могут осуществляться другими или отдельными ведомствами, как это в некоторых случаях уже происходило в прошлом. Например, Федеральная пограничная служба существовала как отдельный орган с 1993 по 2003 год, пока ее вместе со всей материально-технической базой не передали в ведение ФСБ. Одновременно с «разукрупнением» следует обеспечить регулярную ротацию руководящего состава спецслужбы, чтобы снизить вероятность структурного застоя и образования устойчивых коррупционных связей.
Кроме того, необходимо исключить для ФСБ возможность самовольно или в чьих-то интересах вмешиваться в социальные и политические процессы, мешать работе НКО и других институтов гражданского общества, преследовать граждан по политическим мотивам, оказывать давление на СМИ.
Совет Европы также рекомендует принимать меры по предотвращению возможного сценария, при котором исполнительная власть (к которой относится в том числе и сама спецслужба) самовольно могла бы расширять свои полномочия без участия законодательной и судебной ветвей власти. Эта рекомендация особенно актуальна для России, поскольку в данный момент правовой статус ФСБ во многом базируется на специальных указах президента, изданных им единолично без участия парламента или судов. Если учесть, что сам президент до этого служил в органах безопасности и возглавлял ФСБ, подобная система явно противоречит принципу разделения властей и ставит под сомнение непредвзятость президента и спецслужбы.
«Исполнительная власть не должна иметь права расширять полномочия службы внутренней безопасности. Вместо этого эти полномочия должны быть установлены законом, который в случае возникновения противоречий должен толковаться судебными органами (а не сменяющими друг друга правительствами). Службы внутренней безопасности не должны использоваться в качестве политического инструмента для угнетения политических партий, национальных меньшинств, религиозных групп или других конкретных групп населения».
Для повышения эффективности спецслужбы также важно пересмотреть критерии оценки ее работы. Как сообщили Центру «Досье» сразу несколько действующих и бывших сотрудников ФСБ, в данный момент в ведомстве (как и в других правоохранительных органах) действует так называемая «палочная» система, согласно которой деятельность спецслужбы оценивается по количеству раскрытых преступлений (на жаргоне силовиков они называются «палками», что и дало название системе оценки). При этом мерилом, как правило, является аналогичный период прошлого года. Иными словами, подразделения и сотрудники спецслужбы считаются успешными тогда, когда они с каждым годом раскрывают все больше и больше преступлений. Очевидно, что динамика преступности в стране при этом может не соответствовать ожиданиям руководства, а общемировой тренд и вовсе направлен на глобальное снижение уровня преступности. Подобная система вынуждает сотрудников спецслужбы фальсифицировать уголовные дела или, наоборот, не раскрывать преступлений больше, чем это для них необходимо. Парадоксальным образом «палочная» система отчетности делает рост преступности выгодным для сотрудников силовых органов, что в долгосрочной перспективе вредит интересам общества. Таким образом, необходимо выработать иную систему оценки результатов деятельности правоохранительных органов, ориентированную в первую очередь на профилактику и предотвращение угроз государственной безопасности.
Перечисленные выше предложения могут существенно разгрузить ФСБ и позволить ей сосредоточиться на своих первоочередных задачах по защите конституционного строя. Однако эти задачи сами по себе также обладают большим потенциалом для возможных нарушений прав человека — особенно если помнить о печальном наследии спецслужбы, в течение почти ста лет являвшейся в первую очередь инструментом репрессий и террора. Очевидно, что если просто изъять отдельные сферы из ведения ФСБ, проблема репрессивного характера спецслужбы не разрешится. В связи с этим представляется целесообразным выстроить такую систему, при которой выполнение спецслужбой своих конституционных задач происходило бы в тесном взаимодействии с другими силовыми структурами, которые бы проверяли и уравновешивали друг друга. Например, возможно сделать ФСБ в первую очередь аналитической организацией, обладающей оперативно-розыскными полномочиями в сфере своей компетенции (в частности, по сбору информации, внутренней контрразведке и предупреждению правоохранительных органов о готовящихся или происходящих преступлениях). Таким образом, функции по оценке доказательной базы, возбуждению уголовных дел на основании сведений спецслужбы и осуществлению непосредственно расследований и связанных с ними силовых действий легли бы на структуры, иерархически независимые от ФСБ. Это повысило бы нейтралитет спецслужбы, а также уменьшило бы возможности представителей спецслужбы действовать в корыстных интересах и оказывать необоснованное давление на другие институты.
Хотя идея забрать силовые полномочия у ФСБ и сделать ее более аналитической организацией может звучать несколько радикально, сделать это независимо друг от друга предложили сразу несколько экспертов Центра «Досье», в том числе действующий сотрудник спецслужбы (s49). Эти меры также содержатся в рекомендациях Совета Европы:
«Риск злоупотребления служебными полномочиями со стороны служб внутренней безопасности и, следовательно, риск серьезных нарушений прав человека, возникает тогда, когда службы внутренней безопасности организованы таким образом, что обладают определенными полномочиями, такими как превентивные и принудительные методы, предполагающие применение принудительных мер (например, полномочия на обыск частной собственности, проведение уголовных расследований, арест и задержание), когда они недостаточно контролируются (исполнительной, законодательной и судебной властью), а также когда их слишком много.
Таким образом, Ассамблея предлагает не разрешать службам внутренней безопасности проводить уголовные расследования, арестовывать или задерживать людей, а также не привлекать их к борьбе с организованной преступностью, за исключением весьма специфических случаев, когда организованная преступность представляет явную угрозу свободному порядку демократического государства. Любое вмешательство служб внутренней безопасности в права человека и основные свободы, защищаемые Европейской конвенцией по правам человека, должно быть санкционировано законом, и предпочтительно судьей, до того, как эта деятельность будет осуществлена. Эффективный демократический контроль служб внутренней безопасности, как априори, так и постфактум, всеми тремя ветвями власти, особенно важен в этом отношении».
Таким образом, для того чтобы ФСБ начала работать в интересах всего общества, а не только отдельных и весьма узких групп влияния, необходимо провести реформу в четырех направлениях:
— во-первых, должны быть созданы реально работающие инструменты по контролю за спецслужбой, доступные для независимых от нее лиц. Целью таких инструментов является как защита прав частных лиц, так и общий надзор за деятельностью спецслужбы и недопущение ее коррумпирования. Необходимо понимать, что коррупция — это неизбежный процесс в любых органах власти, однако от своевременной реакции на него зависит судьба общества в целом;
— во-вторых, следует разгрузить ФСБ, освободив ее от обязанностей, которые не связаны напрямую с обеспечением государственной безопасности. При этом понятие «государственная безопасность» не должно толковаться расширительно, поскольку при желании под него можно так или иначе подвести все сферы жизни общества. Необходимо четко и исчерпывающе определить границы полномочий ФСБ, исключая возможные пересечения с другими правоохранительными органами;
— в-третьих, необходимо пересмотреть систему оценки эффективности спецслужб, переориентировав ФСБ главным образом на профилактику и предотвращение угроз безопасности общества;
— наконец, необходимо рассмотреть вариант полного отделения контрразведки от реализации силовых функций, при котором ФСБ наделялась бы лишь аналитическими и оперативно-розыскными полномочиями по сбору и оценке информации о потенциальных угрозах конституционному строю. Эта модель подразумевает, что ФСБ сможет эффективно выполнять свои задачи, однако реализовывать полученную информацию и повторно оценивать ее достоверность будут другие правоохранительные органы, что позволит повысить независимость и непредвзятость расследований, а также снизит возможности для злоупотребления полномочиями в корыстных целях.
